行政机关作出最终行政行为前

实施的过程性行为是否可诉之探讨

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（六）项规定“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：......（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为”。

行政机关过程性行为的主要含义

行政机关行政行为的最终作出是一系列相互关联、具有承接性的过程，包括：证据相互之间的印证、行政程序合法性的关联衔接等。而这些证据、程序对外呈现的是为最终行政行为作出前的阶段性、程序性或者预备性的过程性特点。因不存在单独向行政相对人进行送达，亦没有独立产生对行政相对人进行约束的法律效力，并未对行政相对人的实体权利义务产生实质的影响。

各受案法院对行政机关过程性行为的不同理解与判例

基于该司法解释，在笔者参与过的部分行政诉讼实践案例之中，存在不同法院对是否属于过程性的行政行为存在不同认知的情况发生。

案例之一：某市城市管理局依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条行使本市行政区域内未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的行政处罚权。2019年，该城市管理局在发现赵XX未办理建设工程规划许可证擅自建设房屋的违法行为后，致函该市自然资源部门咨询该赵XX未办理建设工程规划许可证擅自建设行为是否属于《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定的“尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正的情形”还是“无法采取改正措施消除影响的情形”。后，该市自然资源部门作出《城乡规划违法行为认定书》回复城市管理局称“你局调查的赵XX未办理建设工程规划许可证擅自建设房屋的行为，已经违反了《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的有关规定，属于无法采取改正措施消除影响的情形”。在查明赵XX违法建设事实的情况下，2019年9月，该市城市管理局下发《限期拆除违法建筑决定书》，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，责令赵XX限期拆除违法建设的房屋。赵XX在收到该《限期拆除违法建筑决定书》后，得知有市城乡规划主管部门（自然资源部门）作出《城乡规划违法行为认定书》存在，故以作出该认定书的自然资源部门作为被告，提起行政诉讼，要求撤销自然资源部门作出的该认定书。

笔者作为自然资源主管部门的代理律师，主张该认定书属于城市管理部门作出最终限期拆除行政行为之前的过程性咨询行为，该认定书亦未向赵XX送达，未独立对其产生法律效力，按照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第（六）项“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：......（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、呈报、咨询等过程性行为”之规定，赵XX的此次诉讼不应被法院受理，请求法院依法驳回赵XX的起诉。

但法院在本院认为部分对笔者的主张作出如下回应：本院认为，一、关于城乡规划违法行为认定书是否具有可诉性。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。XX市自然资源局作出的认定是对原告所建房屋的性质进行了认定，该认定是XX市城市管理行政执法局作出行政处罚的主要事实依据，认定书属于行政机关作出的行政行为，对原告的财产权利产生了实际的影响，原告可以就认定书提起行政诉讼。

案例之二：2017年，XX市人民政府为城市规划建设征收了艾XX的房屋，征收前XX市人民政府组织自然资源局、住建局、乡政府及村委会等部门对艾XX的房屋进行了核实认定。2020年12月，自然资源局、住建局、乡政府、村委会等部门经调查核实后，上述四个部门作出《“房屋征收”核实认定书结果决定书》，认定艾XX被征收的土地性质等内容。后，2021年12月28日，艾某某与XX市房屋征收与补偿管理办公室根据该认定书签订了《房屋征收补偿与安置协议书》。2024年，艾XX起诉要求撤销该《“房屋征收”核实认定书结果决定书》。

二审法院总结的争议焦点是：自然资源局、住建局、乡政府、村委会共同盖章作出的《“房屋征收”核实认定结果决定书》的行为是否属于人民法院行政诉讼的受案范围。二审法院在本院认为部分如此表述：行政诉讼法意义上可诉的行政行为是指具有行政职权的机关和组织作出的对公民法人或者其他组织权利义务产生实际影响的行为。本案中对房屋进行核实认定并非一个单独的行政行为，而是实施房屋征收行为的一个环节，属于过程性行为。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（六）项规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；”该行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。

通过以上两个类似的判例，最终法院不同的裁判观点可以得知，各个法院在对过程性行为的认知上还存在一定的偏差。笔者认为行政机关作出的行政行为是否属于过程性行为，是否具备可诉性，应重点从该行政行为是否直接对相对人发生法律效力，产生直接影响等方面来综合判断。

最高人民法院对此类案件的指导性裁判观点的引申理解

第一，行政机关的该行政行为对公民、法人或者其他组织的合法权益是否产生实际影响为是否可诉的关键。

结合最高人民法院《王某、湖北省宜昌市伍家岗区人民政府行政登记行政再审行政裁定书》【（2023）最高法行再16号】的本院认为关于行政诉讼的受案范围，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”、第二款“前款所称行政行为，包括法律法规、规章授权的组织作出的行政行为”的规定，基本原则是公民、法人或者其他组织对侵犯其合法权益的行政行为，均可依法提起行政诉讼。该法第十二条第一款通过十二项列举的方式对行政诉讼受案范围作出细化，并在该条第二款补充规定“人民法院受理法律法规规定可以提起诉讼的其他行政案件”。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条除了在第一款重申《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款的规定外，还在第二款通过十项列举的方式对不属于行政诉讼受案范围的行为作出消极性的例示。分析这些条款的规定，判断行政机关作出的某个行为是否具备可诉性，根本上取决于该行为是否对公民、法人或者其他组织的人身权、财产权等合法权益产生实际影响。对公民、法人或者其他组织的合法权益产生实际影响的，构成可诉的行政行为。相反，对公民、法人或者其他组织的合法权益不产生实际影响的，则为不可诉的行为。

第二，后续行政行为是否可以吸收该过程性行为亦为该过程性行为是否可诉必须考虑的内容。

同样，结合最高人民法院《王某、湖北省宜昌市伍家岗区人民政府行政登记行政再审行政裁定书》【（2023）最高法行再16号】的本院认为“基于市、县级人民政府对未登记建筑作出的认定意见所具有的行政确认性质，及市、县级人民政府作出认定意见和市、县级人民政府对被征收人履行征收补偿职责之间的先后逻辑关联，认定意见尽管属于一种相对独立的行政行为，但其具有一定的过程性、辅助性，其法律效果可被其后终局性影响被征收人权利义务的行政补偿行为所吸收。若被征收人认可认定意见，其后和房屋征收部门就未登记建筑的补偿订立补偿协议，则认定意见对被征收人合法权益的影响就被吸收入所订立的补偿协议中。若市、县级人民政府随后作出补偿决定，由于补偿决定的作出主体和认定意见的作出主体一致，且认定意见是作出补偿决定的事实基础，则认定意见的法律效果客观上已被吸收入后续的补偿决定中，其对被征收人获得行政补偿的合法权益产生的实际影响已融入补偿决定的法律效果，不再独立地对被征收人的合法权益产生实际影响”。

最高法院对此类行政行为是否可诉的几种情形区分

最高人民法院《王某、湖北省宜昌市伍家岗区人民政府行政登记行政再审行政裁定书》【（2023）最高法行再16号】对于被征收人不服市、县级人民政府就被征收范围内未登记建筑作出的认定意见提起的诉讼是否立案及如何审理，区分了以下几种不同情形。

首先，若市、县级人民政府作出认定意见后又及时作出了补偿决定，被征收人均不服，决定通过诉讼方式寻求权利救济，则可仅就补偿决定提起诉讼。由于认定意见的法律效果已被市、县级人民政府其后作出的补偿决定所吸收，则人民法院通过对补偿决定的审理和裁判，便可一次性彻底解决补偿争议，减轻当事人讼累，避免程序空转，实现诉讼经济和纠纷解决的实效。无论是在就补偿决定提起诉讼之前、之中，还是之后，被征收人均没有必要对认定意见提起诉讼。正是由于缺乏权利保护的必要性，被征收人依法可对市、县级人民政府作出的补偿决定提起诉讼的，人民法院对其就认定意见提起的诉讼可不予立案。

其次，若市、县级人民政府对未登记建筑作出认定意见后，被征收人与房屋征收部门达不成补偿协议，市、县级人民政府也未及时作出补偿决定，被征收人难以通过其他法定途径解决争议，则认定意见就保持了对被征收人获得行政补偿的合法权益产生的实际影响，具备了独立的可诉性。被征收人对认定意见单独提起诉讼的，人民法院应予立案。如此启动诉讼程序，就保证了救济被征收人合法权益的实效性，也有助于督促市、县级人民政府及时作出补偿决定，还有益于在行政赔偿等其他法定救济途径中依法确定未登记建筑的价值。

第三，对于市、县级人民政府在人民法院对被征收人就认定意见提起的诉讼的审理过程中作出补偿决定的情况，由于补偿决定是终局性影响被征收人权利义务的行政行为，被征收人可依法对补偿决定另行提起诉讼，故不宜否定被征收人的诉权，但同时也不宜以其后出现的补偿决定而否定被征收人已在前案对认定意见提起诉讼的正当性。较为可取的做法是，就补偿决定提起的诉讼具备与就认定意见提起的诉讼合并审理条件的，宜将两案合并审理。这样既方便当事人诉讼，又能实现解决争议的集中高效。

第四，不具备合并审理条件的，应依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第八十七条第一款第六项“在诉讼过程中，有下列情形之一的，中止诉讼：……（六）案件的审判须以相关民事、刑事或者其他行政案件的审理结果为依据，而相关案件尚未审结的”之规定，对就补偿决定提起的诉讼予以中止，待就认定意见提起的诉讼审结形成生效裁判后再行恢复，以保障关联诉讼的前后承继性，避免矛盾裁判，维护裁判尺度的统一。

综上，笔者认为，虽然《行政诉讼法》以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》对于法院应该受理行政行为侵犯行政相对人合法权益的情形均做了明确的规定，但基于该行政行为是否属于过程性行政行为、是否直接侵犯了行政相对人的合法权益、是否有后续行政行为对该过程性行政行为进行吸收等问题的产生，导致各地方法院对该问题的认识上存在一定的偏差。而最高人民法院在2024年2月作出的《王某、湖北省宜昌市伍家岗区人民政府行政登记行政再审行政裁定书》【（2023）最高法行再16号】从4个方面对于该问题进行了清晰而明确的说理，在确保能够严格依法处理此类案件的同时，又充分保障了各行政相对人的合法权益不受到侵犯，对于各级法院以及参与此类案件办理的律师均具有极强的指导性意义。