2022年5月，国务院国资委发布《关于企业国有资产交易流转有关事项的通知》，就企业国有资产交易流转的相关事项进一步明确，在2016年国资委和财政部发布的《企业国有资产交易监督管理办法》等国资监管文件的基础上，对企业产权转让、企业增资、资产转让、国有资产无偿划转等诸多事项进行了补充和完善，适应了新形势下国有企业深化改革的需要。

习近平总书记强调：“国有企业是壮大国家综合实力、保障人民共同利益的重要力量，必须理直气壮做强做优做大，不断增强活力、影响力、抗风险能力，实现国有资产保值增值。”国有资产保值增值直接反映企业的资本规模、经营能力以及企业的经营损益和创利能力，但部分国企仍然存在资产管理不规范、资产闲置，资产转让程序存在瑕疵、未及时过户或入账等违规情形，甚至因资产处置引发腐败案件，造成国有资产流失。对国有资产加强管理，特别是对国有资产转让加强合规管理，仍是国企需要重点关注的重要领域。

合规是企业行稳致远的前提，合规管理能力是企业竞争力的重要体现。近日，国务院国资委发布《中央企业合规管理办法》（以下简称《合规办法》)，对法治国企建设迈入实质性合规、全面性合规提供了方向指引和实践指南，元正盛业合规律师团队结合《合规办法》中相关合规要求，对国有资产转让合规管理进行研究，借本文阐述观点和实务建议，希望对读者有所帮助。

2005年8月25日，国务院国资委印发了《企业国有资产评估管理暂行办法》，明确了需要资产评估的范围，确定了资产评估机构应当具备的基本条件，资产评估项目需要核准与备案时应报告的事项及程序，并对监督检查和处罚规则进行了规定，为规范我国国有资产评估行为，维护国有资产出资人合法权益，防止国有资产流失提供了国有资产评估规范依据。

2007年7月1日，国务院国资委、证监会联合印发了《国有股东转让所持上市公司股份管理暂行办法》，对股权分置改革后国有单位转让和受让上市公司股份的方式、定价原则、审核程序、转让或受让方资格、协议签订、价款支付等方面作了规范性要求，并明确了相关各方的责任，对规范国有股东转让所持上市公司股份行为，推动国有资源优化配置，防止国有资产损失，维护证券市场稳定起到了有力的保障作用。

2008年10月28日，《企业国有资产法》出台，该办法作为中国社会转型期的产物，具有重大的历史意义。它界定了国资委作为“干净”出资人的法律地位，扩大解释了企业国有资产的范围，使国有企业改制与资产转让有了较明确的法律依据，使国有资本经营预算制度有了操作的基础。无论从实践意义、制度创新，还是从解放思想的角度看，它的意义都是历史性的，为国资委出资人职能的重新回归奠定了法治基础。

2009年6月15日，国务院国资委印发了《企业国有产权交易操作规则》，为国有产权转让申请受理，转让信息发布，受让意向登记，组织转让交易签约，结算交易资金和出具交易凭证等产权交易的基本环节提供合规交易操作指引，为统一规范企业国有产权交易行为，促进企业国有产权交易遵循等价有偿和公开、公平、公正、竞争原则，防范国有资产流失，保证产权交易活动正常进行提供实施依据。

2009年9月19日，国务院国资委制定了《关于进一步加强地方国有资产监管工作的若干意见》，该意见进一步探索完善国有资产管理体制和制度，切实加强地方国有资产监管工作，既是坚持党的十六大关于深化国有资产管理体制改革的基本原则、落实十七大关于完善各类国有资产管理体制和制度重要精神的重大战略举措，也是提高国有企业抵御当前金融危机能力、迎接后危机时代各项变革与挑战的迫切要求。

 2016年6月24日，国务院国资委、财政部印发《企业国有资产交易监督管理办法》，规范了产权转让、企业增资、重大资产转让交易行为，明确了各级国有资产监督管理机构和企业的管理职责，完善了进场交易制度。其中企业增资和企业资产转让行为为新增内容，对审批程序、操作程序及信息披露等方面对上述国有资产交易行为进行了详尽的规定。作为我国深化国资国企改革“1+N”重要配套文件，为企业实施混合所有制改革、促进国有经济布局调整和国有资本合理流动提供了政策指导和操作规范，实现了国有资产“阳光交易”全覆盖、突出了以“管资本”为主的监管方式转变、充分发挥了市场资源配置的功能作用。旨在加大对国有资产的监督管理，从而有效防止国有资产的流失。

2017年4月24日，为改进国有企业法人治理结构，完善国有企业现代企业制度，根据《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》等文件精神，国务院办公厅发布《关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》。根据该意见的精神和内容，笔者对其规范目标进行如下归纳：一是建立健全产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度。二是健全各司其职、各负其责、协调运转、有效制衡的国有企业法人治理结构。

2018年5月16日，国务院国资委、财政部、中国证券监督管理委员会联合印发《上市公司国有股权监督管理办法》，此次将原分散在部门规章、规范性文件中的相关规定进行整合集中，并对上市公司国有股权变动行为类型进行补充完善，修订形成了统一的部门规章，既提高了制度的集中性和权威性，又方便企业执行。此次部门规章的发布单位由此前的国务院国资委和证监会两部门调整为国务院国资委、财政部和证监会三部门，也统一了不同履行国有资产监管职责的机构关于上市公司国有股权的监管规则。总体上看，该办法出台强化了对上市公司国有股权变动行为的规范。

2020年11月20日，国务院国资委印发《关于进一步加强中央企业境外国有产权管理有关事项的通知》，该通知围绕“做强做优中央企业、培育具有国际竞争力的世界一流企业”的总体目标，充分发挥好产权管理的基础性、枢纽性和战略性作用，进一步规范境外国有产权管理，优化境外国有产权配置，为保障境外国有产权安全提供政策依据。

2022年5月16日，国务院国资委印发《关于企业国有资产交易流转有关事项的通知》，对企业国有资产交易流转的程序、监管等事项做出了新的规定。原因是随着深化国企改革进程加速，从管企业到管资本，国资国企已经进入国有资产资本化、国有股权多元化的发展阶段，国有资本要在更大范围、更深层次、更高水平合理流动，加速向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业、战略性新兴产业集中，向优势企业集中。这对于国有资本的流动性提出很高要求，《企业国有资产交易监督管理办法》已不能完全适应国有资本监管新形势的要求，有必要对企业国有资产交易的诸多细节规则进行重塑和明确，《关于企业国有资产交易流转有关事项的通知》的出台无疑是对《企业国有资产交易监督管理办法》内容的延伸和扩展。

国有企业对待闲置、低效资产的转让处于两难境地：不进行转让，就不能流动，资产愈发贬值；进行转让，由于市场环境不完善、资产转让操作不专业、风险防控工作有缺失，就会造成大量的国有资产流失。

不转让是“无形的流失”，转让可能造成“有形的流失”。有些国有企业领导担心对于自己是闲置资产，处置后变成了别人的优质资产，后期会不会被认为是国有资产流失，因此对国有资产转让“避而远之”。

有些国有企业关于资产处置的企业内部控制体系不完善，部分制度缺少标准操作规范，无法适应资产全过程合规管理的要求。

有些国企高度重视资产处置的审批程序的合规性，但是对于审批后及时处置的监督力度较为薄弱，造成已履行转让审批手续的资产不能得到及时处理，或者未按规定流程和转让方案转让资产。

当前，如何使闲置、低效资产流动起来，同时又能避免国有资产流失，成为国有企业领导一项极具挑战的工作。

（一）财务审计和资产评估操作程序违法、违规；

（二）提供和披露虚假信息；

（三）操纵中介机构出具虚假财务审计、资产评估鉴定结果；

（四）资产评估报告未经备案或核准；

（五）转让方案未按规定完成内部审批；

（六）对资产转让事项未开展合规审查；

（七）未按照规定的合法步骤将企业的转让方案形成的决议报经主管部门审批；

（八）超越授权范围进行转让；

（九）国有产权转让忽视其他股东的优先购买权；

（十）未按规定取得国有资产转让法律意见书；

（十一）未按相关规定执行回避制度，造成资产损失；

（十二）拟转让的资产权属有瑕疵；

（十三）非公开转让国有资产未履行相关报审程序；

（十四）违反相关规定和公开公平交易原则，低价转让企业产权、上市公司股权和资产等行为；

（十五）违规泄露商业秘密；等等

（一）国有企业应建立涵盖各治理主体及审计、纪检监察、巡视、法律、财务、合规等部门的全覆盖监督工作体系；健全涉及财务、采购、营销、投资等方面的内部监督制度和内控机制，建立健全企业合规管理体系；进一步发挥总会计师、总法律顾问（首席合规官）的作用；加强对企业重大决策和重要经营活动的财务、合规审核把关；通过建立完善的内部监督环境，有效杜绝国有资产转让事项中的违规舞弊行为。

（二）国有企业内部应完善公司党委会及董事会等“三重一大”在重大国有资产转让决策程序及相关文件，厘清关于国有资产转让事项的决策范围和相关程序，避免程序违规；

（三）对国有资产转让事项进行合规风险识别、评价，将合规要求及风险控制措施嵌入国有资产转让业务流程中，使国有企业作为资产转让方的转让行为在程序上及实体内容上合法合规，避免出现上述常见的交易违规的情形；

（四）委托专业机构做好尽职调查、合规审查、资产评估、可研性报告等各项准备工作，为决策提供分析论证材料；

（五）严格违规责任追究，对失职、侵吞、贪污、输送、挥霍国有资产的人员进行严肃处理，涉及犯罪的追究刑事责任。

（一）转让主体应符合《企业国有资产交易监督管理办法》第四条中对于“国有企业”的规定；

（二）转让标的应权属清晰，符合《企业国有资产交易监督管理办法》第五条规定；

（三）国有企业产权转让应根据《企业国有资产交易监督管理办法》第十条规定，结合以往的实务操作拟定转让方案；

（四）国有企业转让产权原则上要通过“产权市场”公开进行，符合《企业国有资产交易监督管理办法》第十三条规定；

（五）国有企业之间非公开转让国有资产的需履行相关报批程序，符合《企业国有资产交易监督管理办法》第四十八条规定；等等

元正盛业律师团队长期为上百家大中型国企提供法律顾问及各类专项法律服务，有丰富的国有资产转让法律实务经验。我们认为，律师在国有资产转让决策事务中，可以提供如下具体法律服务事项：

一、开展与国有资产转让有关的尽职调查专项法律服务，出具专项法律尽职调查报告作为国有资产转让为委托方风险防控决策依据。从法律角度对交易对方进行调查摸底，全面掌握其历史及现实情况，为制订合法合规有操作性的交易方案做准备。

二、为国企设计国有资产转让方案。国务院国资委《关于规范企业改制工作的意见》（国办发〔2003〕6号）规定，国有企业改制方案可以委托中介机构来制定。律师可根据委托协议为改制涉及的产权转让设计整体交易方案。律师在从事国有企业国有资产转让法律业务中可以应委托人要求独立设计相关转让方案，也可以与财务顾问合作共同设计相关交易方案，确保国有资产转让依法实施。

三、律师团队可应委托人要求参加与国有资产交易有关的谈判，包括与债权人、债务人就债权债务处理问题进行的谈判、与战略投资人和其他收购方的有关谈判工作。

四、律师团队可根据需要为企业起草国有资产交易过程中所需的各类法律文件（如意向书、保密协议、备忘录、产权转让协议等）。

五、提供与国有资产转让有关的可行性法律分析及论证报告。

六、为重大国有资产转让重大决策出具专业合规审查专项意见，作为国企“三重一大”的决策依据。

七、依照《企业国有产权转让管理暂行办法》第二十八条规定出具法定法律意见书，供政府相关主管部门在决定或者批准企业国家国有资产转让行为时审查。

八、依照我国证券监管的相关规定，上市公司国有资产转让应向国家证券监管机构报送律师事务所出具的国有资产转让法律意见书。

九、参与国有资产转让的法律风险论证，出具国有资产交易风险分析和评估报告；

十、协助委托人就国有资产转让领域业务如何管理，制定合规管理具体制度或者专项指南；

十一、为企业国有资产转让领域开展合规专项审查工作，进行合规管理“体检”，完善相关规章制度，优化业务流程，防范合规风险；

十二、受委托开展与国有资产转让有关的合规专项培训工作。

通过律师团队的上述全面、深入、专业、细致的法律服务，可以为国有资产转让依法决策、合规决策、安全决策提供助力和支持。

以上是元正盛业律师合规团队针对国有资产转让事宜合规管理做出的研究和实务建议，希望能助力国企在国有资产转让事务中依法决策、合规履行，降低各类风险提供帮助。