新规下，国企“三重一大”合规如何实施
新规下，国企“三重一大”合规如何实施
国企合规系列专业文章第十四篇
导读：本文阅读目录指引
一、国企“三重一大”制度政策解读
二、国企“三重一大”制度实施现状分析
三、纪检监察机构关于“三重一大”的监察思路研究
四、审计机构关于“三重一大”的审计思路研究
五、国企领导在“三重一大”决策中的履职风险梳理
六、国企领导在“三重一大”决策履职风险防范策略
七、如何做好“三重一大”决策合规管理的具体建议；
八、律师在“三重一大”决策中的作用和价值分析
引言
1996年第十四届中央纪委第六次全会公报中，对党员领导干部在政治纪律方面提出的四条要求的第二条纪律要求表述为：“认真贯彻民主集中制原则，凡属重大决策、重要干部任免、重要项目安排和大额度资金的使用，必须经集体讨论作出决定”。
2010年6月5日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》，就进一步推进国企贯彻落实“三重一大”决策制度提出具体明确的意见。
2016年，习近平总书记在全国国有企业党的建设工作会议上发表重要讲话指出，要突出监督重点，强化对关键岗位、重要人员特别是一把手的监督管理，完善“三重一大”决策监督机制，严格日常管理，整合监督力量，形成监督合力。
近期，国务院国资委下发《中央企业合规管理办法》（以下简称《合规办法》），对重大决策事项提出了新的合规要求。本文以“三重一大”决策制度为基础，结合党委研究讨论前置程序、合规审查等相关要求，对国企“三重一大”合规如何管理作简要分析，希望对读者有所帮助。
国企“三重一大”制度政策解读
2010年6月5日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》（以下简称“《意见》”），对国企如何落实“三重一大”事项决策做出明确规范。
该《意见》明确了进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大”决策制度的指导思想，提出“三重一大”事项坚持集体决策原则；
该《意见》规定了“三重一大”事项的主要范围，分别对重大决策事项、重要人事任免事项、重大项目安排事项和大额度资金运作事项进行了解释并列举了具体内容；
该《意见》规定了“三重一大”事项决策的基本程序，对“三重一大”事项提交会议集体决策前的调查研究、听取意见，提前告知决策事项并提供相关材料，党委（党组）、董事会、未设董事会的经理班子的集体决策，决策会议召开、发表意见及作出决定，会议记录和存档，决策作出后的执行问题，企业党组织的作用，回避制度，考核评价和后评估制度，决策失误纠错改正机制和责任追究制度等内容进行了细化；
该《意见》从实施的主要负责人、国有企业制定实施办法、履行国有资产出资人职责的机构进行审查并监督实施、纪检监察机构加强监督检查、将执行“三重一大”决策制度的情况作为监督检查重点内容、“三重一大”决策制度的执行情况作为各项党内监督的重要内容、“三重一大”决策制度的执行情况作为考察考核和任免以及经济责任履行情况审计评价的重要依据、违反《意见》的处理措施等方面明确了组织实施和监督检查的内容。
该《意见》是目前国企开展“三重一大”事项决策工作最全面的指导文件。
2019年12月30日，中共中央发布的《中国共产党国有企业基层组织工作条例（试行）》，第三章中第十一条关于国有企业党委主要职责的界定提到“国有企业党委发挥领导作用，把方向、管大局、保落实，依照规定讨论和决定企业重大事项”。“研究讨论企业重大经营管理事项，支持股东（大）会、董事会、监事会和经理层依法行使职权”，在第四章中第十五条规定“国有企业重大经营管理事项必须经党委（党组）研究讨论后，再由董事会或者经理层作出决定”，对党委（党组）决策前置程序进一步进行明确。
国企“三重一大”制度实施现状分析
当前，各级国资委对监管的国有企业执行“三重一大”决策制度情况进行了严格监督，各级纪检监察机构也将国企执行“三重一大”决策制度的情况，作为巡视、党风廉政建设责任制考核的重要内容，有效确保了“三重一大”决策制度落到实处，但部分国企在执行“三重一大”决策制度过程中仍存在一些问题。
一、党委（党组）和董事会决策事项范围界限不够清晰
有些国企党委（党组）成员和董事会成员一致，有些国企仅设执行董事同时任党委（党组）书记，因党委（党组）和董事会的职能定位不够了解，为提高效率，所有事项都通过党委（党组）会审议作出决策，模糊了党委（党组）和董事会决策事项范围界限。如党委（党组）会审议下发企业基本管理制度、党委（党组）会审议决定企业对外提供担保等，使决策事项在程序或效力上存在瑕疵。
二、“三重一大”事项界定范围与企业经营管理不匹配
虽然《意见》中对“三重一大”事项进行了解释，但具体范围还需企业结合单位实际进行明确。有的企业出于谨慎或是主要领导担当不足，过于扩大“三重一大”事项范围，造成企业领导陷于文山会海的同时，也限制了其他管理层级的管理权限，造成管理效率低下，生产积极性受挫。有的企业出于效率考虑或是规避集体决策，过于缩小“三重一大”事项范围，为保留“一言堂”留有空隙。
三、分支机构适用“三重一大”决策制度效果不理想
有些规模较大的企业，在分公司层面推行“三重一大”决策制度，但由于总公司对分公司的授权机制不健全、授权范围不明确、分公司无法直接套用《意见》中对“三重一大”事项列举的项目等原因，造成分公司在确定“三重一大”事项范围时总是不得要领，同时分公司生产经营更加贴近市场，管理层更多的是考虑捕捉市场机遇和提高应变效率等事项，因此适用“三重一大”决策制度的效果不理想。
四 、决策失误纠错改正机制运行难
2008年9月15日，就在美国投资银行雷曼兄弟提交破产保护申请的当天，德国复兴信贷银行匪夷所思地通过自动付款系统向雷曼兄弟公司账户转入3亿欧元，事后追查，很多管理人员都将执行高层前期决策作为借口。东方文化中“长官意识”更加浓厚，企业“三重一大”事项决策做出后，只会督促考核加快执行，疏于建立纠错改正机制。即使建立了相应机制，由下级改变决策机构的重大决策也较为困难，等到收集获取充分的意见依据后，有可能已经产生了一定的经济损失或是不良影响。
五、监督与责任追究的力度不够强
对于部分国企而言，在内部开展监督的力度是不够的。有的是党委（党组）得不到充分的参与，没有充分发挥监督作用；有的是监督部门的作用没有得到真正发挥，对于决策制度落实情况仅限于能应对上级检查就行；有的是缺乏足够的民主监督，未建立工会，同时基本上不举行职工代表大会，民主监督得不到有效地发挥；有的是领导人员公然违背这一决策制度，当出现重大失误时，不宜对责任进行追究。
纪检监察及审计机构关于“三重一大”事项
的监察、审计思路研究
一、纪检监察机构关于“三重一大”的工作思路研究
中共中央办公厅印发《纪检监察机关派驻机构工作规则》，明确要求派驻机构参加或者列席驻在单位领导班子会议等重要会议，了解学习贯彻党中央决策部署以及上级党组织决定情况和班子成员的意见态度，“三重一大”决策制度执行情况，按照规定向派出机关报告。
对“三重一大”决策制度执行情况开展监督，是派驻机构的一项重要职责，纪委监委将充分发挥派驻机构“派”的权威、“驻”的优势，围绕“三重一大”事项靠前监督、贴近监督，不断提高派驻监督效能。
元正盛业合规律师团队结合部分地区纪检监察部门对“三重一大”事项监督管理工作进行梳理和总结，提炼出纪检监察部门对”三重一大“事项关注的重点和监督措施有：
（一）“三重一大”事项清单制定及报审情况；
（二）纪检组派员列席“三重一大”会议；
（三）对“三重一大”事项执行过程的监督；
（四）公开“三重一大”事项后纪检组受理群众来电、来信、来访；
（五）定期开展专项检查，
（六）对于违规违纪行为严肃责任追究的同时，督促举一反三建立长效机制建立；
二、审计机构对“三重一大”审计的工作思路研究
审计机构对“三重一大”决策制度执行情况通常从“顺序”和“逆序”两个方面进行检查。
“顺序”方面检查重点为：采用“流程穿行法”对“三重一大”决策制度建设，决策程序和从议题生成到上会决策、再到督办的全过程管理要求执行情况，全套档案材料的收集、归档情况等进行检查。
“逆序”方面检查重点为：采用“事项追踪法”对“三重一大”决策在实际中的运用情况进行检查，通过获取公司层面的资料，包括公司战略规划文件、年度工作计划和工作总结、战略执行报告、月度或季度经营管理会议纪要和会议资料，追踪属于“三重一大”议题的事项，检查是否上会集体决策。最后，通过“跟踪比对法”，对上会讨论决策后的议题进行跟踪检查，检查企业是否建立“三重一大”事项决策督办机制，是否有专门机构或专人定期跟踪反馈决策事项的落实情况，是否有对工作落实情况的关闭确认流程，决策落实情况是否纳入相关绩效考核等。
国企领导在“三重一大”决策事项中的履职风险及防范策略
一、国企领导在“三重一大”决策中的履职风险梳理
（一）决策制度制定不科学、不实用；
（二）未经集体协商讨论就进行决策；
（三）决策前期合规审查、可行性论证不准确；
（四）决策事项信息收集不全面，或是决策时关键信息发生变化；
（五）虽经集体决策，但决策失误；
（六）集体决策过程违反程序要求；
（七）决策后监督管理不善，未纳入绩效考核，造成执行不力；
（八）决策资料保存不规范等。
二、元正盛业律师建议的风险防范策略
（一）建立健全“三重一大”合规决策制度
企业“三重一大”决策制度不仅要符合法律法规、政策要求，还要符合企业自身管理需要。同时，决策制度不能僵化地理解为仅仅是制定一个专门的“三重一大”事项决策文件，这个制度还应当包括企业章程，党委（党组）、董事会、监事会、总经理办公会、职工代表大会的议事规则，正确区分各议事机构在国企治理中的不同作用和权限。
（二）努力提升重大决策合规审查水平
企业应持续加强合规管理体系建设，明确合规审查机制、职责、流程、内容、标准等事项，提升合规审查人员法律知识和专业能力。明确决策事项提出部门信息收集整理和可行性分析要求，通过加强对重大事项合规审查，有效识别合规风险。明确哪些事项必须聘请外部律师或专家提供专业意见，哪些事项须征求职工代表或工会意见，哪些事项须征求纪检监察机构等监督部门意见等，广泛征求各方意见。
（三）规范履行决策合规程序
严格执行确定的董事会、党委会、经理层的决策流程，按照决策方式、步骤、议程、时限、回避等要求开展集体决策工作。
（四）借助第三方专业机构的力量确保正确决策同时，规避履职风险
国企是我国国民经济的主导力量，是社会主义经济的重要支柱，很多国企主业与当地经济发展和民生保障有直接关系，重大决策更不能失误。在新《合规办法》出台后，国企更要严格做好重大决策事宜必须有《专项合规审查意见》，并由首席合规官签字，对决策事项的合规性提出明确意见。该《专项合规审查意见》可以聘请第三方专业合规律师出具，再由企业首席合规师审核确认。该机制的落实可最大限度保证重大决策的合规性，降低决策者的履职风险。
（五）完善决策考核评价及责任追究
完善决策的考核评价和后评估制度，加强信息与沟通，健全决策失误纠错改正机制，并对违反“三重一大”决策制度情形进行严格责任追究。
元正盛业律师关于国企如何做好“三重一大”合规管理的具体建议
一、领导树立自觉遵守“三重一大”决策制度的意识
各级领导，特别是“一把手”要主动学习掌握“三重一大”决策制度的各项规定，带头执行宣贯，遇到事情先要问一问是否属于“三重一大”事项，作出决策前先要想一想是否符合“三重一大”决策制度及程序规定。参与决策的其他领导要主动参与决策事项讨论，不模棱两可、不随波逐流，负责任地提出意见
二、持续完善企业“三重一大”决策制度及配套细则
通过制定“三重一大”决策制度及相关实施细则，完善现行“三重一大”制度上的疏漏和不足，不断调整、规范决策事项范围，细化具体程序和操作流程，完善违反决策制度的责任追究制度，保证“三重一大”制度的针对性、操作性，避免流于形式。
三、党委（党组）研究讨论作为董事会、经理层决策重大事项的前置程序
党委（党组）议事前置的意义在于建立企业党委（党组）参与重大事项决策把关机制，更好地把党的领导融入国企治理环节、内嵌到国企治理结构之中，保证党的路线、方针、政策在企业中得到有效贯彻执行，有效发挥党委（党组）把方向、管大局、保落实的领导作用。
四、将合规审查嵌入“三重一大”决策中，严把合规审查关
重大决策事项的合规审查主要是实质性审查，兼顾形式性审查。所谓形式审查，是指对待审决策进行形式上的审查，目的是审查送审流程是否符合要求、背景材料是否齐全完整。实质审查，是指对重大决策事项是否合法合规，是否存在合规风险等进行实质性的审查。合法合规性审查包括审查企业有无权限作出决策；审查决策内容是否合法合规，涉及的商业行为程序是否合法；审查决策实施的可行性；审查决策涉及企业的权利义务是否明确性，出险后有无补救措施等。合规风险审查可以从风险识别、风险评估、风险态度、风险的忍受度、风险控制措施的要求提出合规审查意见。首席合规官应对合规审查意见签字，对决策事项的合规性提出明确意见。
五、确保“三重一大”决策程序合规
“三重一大”的决策程序合规要求主要有：
“三重一大”事项提交会议集体决策前应当认真调查研究，经过必要的研究论证程序，充分吸收各方面意见；
合规管理部门对重大决策事项进行合规审查，合规审查意见应当由首席合规官签字，对决策事项的合规性提出明确意见；
董事会、未设董事会的经理班子研究“三重一大”事项时，应事先与党委（党组）沟通，听取党委（党组）的意见；
决策事项应当提前告知所有参与决策人员，并为所有参与决策人员提供相关材料，必要时，可事先听取反馈意见；
进入董事会、未设董事会的经理班子的党委（党组）成员，应当贯彻党组织的意见或决定；
集体决策以会议形式作出，不得以个别征求意见等方式作出决策；
紧急情况下由个人或少数人临时决定的，应在事后及时向党委（党组）、董事会或未设董事会的经理班子报告；
临时决定人应当对决策情况负责，党委（党组）、董事会或未设董事会的经理班子应当在事后按程序予以追认；
决策会议符合规定人数方可召开；
主要负责人应当最后发表结论性意见；
会议决定多个事项时，应逐项研究决定；
参与决策者存在严重分歧，一般应当推迟作出决定；
会议决定的事项、过程、参与人及其意见、结论等内容，应当完整、详细记录并存档备查；
决策作出后，企业应当及时向履行国有资产出资人职责的机构报告有关决策情况。
六、尽力做到“三重一大”决策民主公开
要采取多种形式拓宽听取意见的渠道和途径，尽可能听取专家、律师、执行者和员工代表等多方面的意见建议，保证决策成员的意见真实表达，按照民主集中制原则形成最终决议，使决策能够真正体现讨论成果、反映多数人意见。同时，“三重一大”事项、决策依据、决策结果等都应在保密规定允许的情况下，在适当范围公开，保证员工的知情权，自觉接受员工监督。
七、严格落实违规决策责任追究
对于违反“三重一大”决策制度的行为，严格责任追究，涉及犯罪的，移交司法机关处理。
律师在“三重一大”决策事项中的
作用和价值分析
元正盛业律师团队长期为上百家大中型国企提供法律顾问及各类专项法律服务，有丰富的为国企“三重一大”法律实务经验。我们认为，律师在国企“三重一大”决策事务中，可以提供如下具体法律服务事项：
一、开展与重大项目有关的尽职调查专项法律服务，出具专项法律尽职调查报告，作为决策依据；
二、提供与项目有关的可行性法律分析和论证报告；
三、为重大决策项目出具专业合规审查专项意见；
四、参与重大项目的法律风险论证，出具项目风险分析和评估报告；
五、对新型项目或新业务决策涉及的重大法律事项进行专题论证；
六、对拟合作公司开展合规专项调查业务，为委托方选择合规经营主体提供决策依据；
七、提供与重大项目落地有关的系列法律文件及制度建设工作，确保决策可依法实施。
八、为重大项目落地提供全程法律服务工作计划和工作方案，确保决策项目依法实施。
国企“三重一大”有关事宜，通过律师团队的上述全面、深入、专业的法律服务，可将项目决策法律风险、合规风险降低最低，在助力国企高管依法决策、正确决策的前提下，也可最大限度的化解国企领导决策风险。
以上是元正盛业律师合规团队针对国企“三重一大”事宜合规管理做出的研究和实务建议，希望能助力国企依法决策、科学决策，降低决策风险。
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