国有资产租赁合规管理实务研究
国有资产租赁合规管理实务研究
国企合规系列专业文章第十七篇
导读：本文阅读目录指引
一、国有企业资产租赁的政策梳理与解读
二、对国有企业资产租赁进行合规管理的必要性分析
三、国有企业资产租赁的现状分析
四、国有企业资产租赁常见法律风险分析及应对策略
五、国有企业资产租赁合规管理要求分析
六、元正盛业律师关于国有资产租赁合规管理的具体建议
七、律师在国有资产租赁合规管理实务中作用和价值分析
引言
当前，我国国有企业正处在提升资产效益的关键期间，然而其在实际操作中更关注如何投资以实现效益，而忽略其资产出租效益问题。国有企业现有资产出租运营管理得不到重视，导致了国有企业资产出租问题层出不穷，效益不高。国有企业资产出租存在建设量大、出租率不高、出租未完全市场化、租金收取率低等现状。同时资产出租过程中出现管理主体多、出租合同不规范、资产出租收益率不高等问题。为促进国有资产保值增值，解决国有企业资产出租管理问题，进一步规范国有企业资产出租业务，本文针对国有企业资产出租现状与存在的问题进行分析，并提出了相应的解决对策，能够有效帮助国有企业规范资产出租管理并提高出租收益。
近日，国务院国资委发布《中央企业合规管理办法》（以下简称《合规办法》），对法治国企建设迈入实质性合规、全面性合规提供了方向指引和实践指南，加强合规管理是讲政治、守规矩的重要体现；是实现公司治理体系和治理能力现代化，落实科学治理的必然要求；是履行社会责任、保障国家利益的紧迫需要。在国有资产保值增值的要求下，提高国有资产获利能力尤为关键，国有资产租赁无论从程序上还是实体上都应当严格依法依规，避免因不合规处置国有资产而面临本可避免的合规风险。元正盛业合规律师团队结合《合规办法》中相关要求，对国有资产租赁合规管理进行专门研究，借本文阐述观点和实务建议，希望对读者有所帮助。
国有企业资产租赁的政策梳理与解读
一、国有资产租赁事项的法规及规范性文件梳理
关于国有资产租赁事项，《企业国有资产法》《企业国有资产监督管理暂行条例》《企业国有资产交易监督管理办法》等并未进行专门具体的规定，仅是在《国有资产评估管理办法》等规定中零星提到相关要求，在具体操作中主要适用《民法典》中租赁合同关于合同内容、租赁期限、租赁用途、承租人的优先购买权、租赁物的保管和维修、租金的支付、租赁物的转租以及租赁物的转让等一般性的规定。
但多地地方国资委为了规范地方国有企业的资产出租行为，提高国有资产运营效益，印发了一些规范性文件，如：2008年5月，青岛市国资委发布了《青岛市人民政府国有资产监督管理委员会监管企业资产出租管理办法》；2013年1月，北京市国资委发布了《关于规范国有企业房屋出租管理工作的意见》；2015年9月，成都市人民政府办公厅发布了《关于规范成都市市属国有企业资产出租管理的意见》；2017年6月，广州市人民政府办公厅发布了《关于 规范我市国有企业物业出租管理的指导意见》；2018年4月，厦门市国资委发布了《关于规范国有企业资产出租管理的指导意见》；2018年10月，北京市国资委发布了《关于进一步规范市属国有企业京内土地房屋资产处置和房屋出租对外合作经营管理的通知》；2019年10月，天津市国资委发布了《关于进一步规范市属国有企业房产土地出租工作的若干规定（试行）的通知》；2021年4月，上海市国资委发布了《关于规范市国资委监管企业房屋出租管理的指导意见》。
从上述地方国资委规范文件可以看出，以房产土地为主的国有资产出租事项是地方国资委监管的重点，大多都要求国有企业要落实资产租赁管理的主体责任，对企业完善管理制度、建立租赁台账、规范招租程序、租金定价方式、履行决策审批、坚持公平公正公开招租，以及加强监督检查等方面都提出了相应要求，国有企业可以以此为依据建立健全资产租赁规章制度和管理机制，规范资产出租行为，提高国有资产运营效益，确保国有资产保值增值。
二、全民所有制企业资产出租的相关规定
《财政部关于国营企业固定资产出租收入如何处理给广东省财政厅的复函》（〔90〕财工字第31号），国营企业出租暂时多余闲置的固定资产，其所得收入仍应作为更新改造基金入帐，不得作为企业经营收入处理。对于以租赁为主要经营手段的企业（如房屋租赁公司、设备租赁公司、出租汽车公司、展览展销场所、货场、仓库、柜台等等），其固定资产出租所得收入应作为经营业务收入或其他业务收入处理。
三、国有企业资产出租的评估要求
《国有资产评估管理办法》第四条规定，企业租赁属于当事人认为需要的，可以进行资产评估的事项，但是《国有资产评估管理办法施行细则》第八条就做出了例外规定，“属于以下行为必须进行资产评估：（一）企业整体资产的租赁；（二）国有资产租赁给外商或非国营单位；（三）……”。综上，国有企业对外租赁资产时，根据实际情况可以对资产进行评估或者不评估，但对于企业整体资产租赁或是国有资产租赁给外商或非国营单位的情形，必须进行资产评估。
对国有企业资产租赁进行合规管理的
必要性分析
一、是加强国有资产管理的重要内容
党的十九大报告指出，要完善各类国有资产管理体制，促进国有资产保值增值，推动国有资本做强做优做大，有效防止国有资产流失。这将国有资产管理工作提高到了前所未有的高度，国有资产租赁是国有资产管理中的一项重要内容，加强国有资产租赁合规管理，在有效盘活闲置资产、低效资产，提升资产使用效益的同时，确保决策、执行、监督各环节合法合规运行，有效防范各类合规风险，促进国有企业提升资产管理水平的同时，切实防止国有资产流失。
二、是规范国有资产租赁管理的重要抓手
目前，国家还未出台对国有资产租赁统一管理的规定，国有企业对国有资产租赁业务的管理水平参差不齐，部分企业未建立相关制度，决策审批不透明、招租要求不明确、招租程序不规范、租金定价不合理、问责机制不健全等问题还时常出现。加强国有资产租赁合规管理，建立企业合规管理体系，整体提升企业合规管理水平，针对国有资产租赁业务开展专项合规风险识别评价，完善国有资产租赁合规管理制度，将国有资产租赁行为的合规要求嵌入业务流程，对违规行为进行严肃处理并堵塞管理漏洞，这些合规管理措施都是规范国有资产租赁行为，提升国有资产管理水平有力抓手。
三、是防范企业舞弊风险的重要助力
由于部分国有企业对国有资产租赁管理重视不足，缺乏作为执行依据的规章制度，加之财务、审计等监督部门只对分管部分进行监督，没有形成全过程监督合力，极有可能给别有用心之人提供了可乘之机。加强国有资产租赁合规管理，加强违规问题调查和整改，设立违规举报平台,受理违规举报，对造成资产损失或者严重不良后果的，移交责任追究部门，对涉嫌违纪违法的，按照规定移交纪检监察等相关部门或者机构，可以有效防范在国有资产租赁领域的违规舞弊行为。
国有企业资产租赁的现状分析
前文已经提到，因为规范国有资产出租的规定还需进一步完善，国有企业在资产出租相关制度建设方面还需进一步加强，因此国有企业在资产租赁方面还存在一些管理弱项或问题，如：
一、国有企业在资产租赁方面制度不健全；
二、国有企业对资产租赁事项的决策流程不明确或不透明；
三、租赁资产产权存在瑕疵，后期就租赁收益产生纠纷；
四、租赁资产正常投产使用的相关资质、手续还不健全，不符合对外租赁的条件；
五、租赁合同存在漏洞，承租方有能够通过合同漏洞而获取相关的权益的空间；
六、不能对租赁资产做好规划计划，合同租赁期限设置不合理，租期未到要求收回租赁资产的情形时有发生；或因租期过短，承租人无法有效使用租赁资产，租金收益无法提高；
七、国有资产出租收益管理混乱；
八、国有企业闲置资产量大，但出租率不高；
九、国有企业资产租赁未完全市场化，招租程序未做到公平、公正、公开；
十、国有企业资产租赁价格与市场价格不符，租赁价格确定和评估机制不科学、不够专业；
十一、国有企业租赁资产回收时容易引发纠纷及信访事件；
......
国有企业资产租赁常见法律风险
分析及应对策略
元正盛业律师团队结合国有企业资产租赁常见问题，分析梳理出在资产租赁中可能存在的法律风险包含以下方面：
一、依法应当进行资产评估而未进行评估的违规风险；
二、未按规定将需要报国资委或其他政府部门审批备案的租赁事项进行审批备案的风险；
三、出租资产不符合法律规定的风险，如：划拨用地未补缴出让金、获得批准就对外出租；
四、按照规定应进场交易的租赁项目未履行进场交易程序的风险；
五、出租价格低于市场平均价格的风险；
六、资产管理过程中渎职引发的责任追究风险；
七、租赁资产产权存在瑕疵不受法律保护风险；
八、招租程序不合规产生权力寻租风险；
九、资产租赁合同存在重大隐患风险；
十、资产租赁合同未履行合规审查的风险；
十一、签订、履行合同失职被骗风险；
十二、承租人履约能力不足风险；
十三、租赁资产不当损毁风险；
十四、租赁资产被承租人转卖、转租风险；
十五、资产租赁合同关键条款界定不清引发争议风险；
十六、资产租赁后，因安全管理不到位引发的重大安全风险；
十七、资产出租后，监督管理缺失，资产被承租人作为违法犯罪使用的风险；
......
根据上述情形，元正盛业律师团队建议：
一、尽快建立健全国有资产租赁管理制度
全面梳理国有资产对外租赁管理规范，特别是关注当地国资委对国有资产租赁事项的具体要求，并根据企业的实际情况建立健全本企业国有资产租赁制度，规范业务流程，明确管理部门及职责，制定风险防控措施，完善的内部监督环境，确保企业国有资产对外租赁业务有规可依、有章可循。
二、全面盘点企业可出租国有资产、制定合理可行的规划
国有企业应对资产使用情况进行合理规划，准确划分租赁资产范围。要根据企业自身经济实力和资产使用情况编制资产租赁方案，确定租赁资产范围，明确资产租赁方式、价格确定依据、公开招租途径等内容，依法合规地提升国有资产租赁效益。
三、积极开展国有资产租赁合规风险识别、评估工作
对国有资产租赁事项进行全面专业的合规风险识别、评价工作，发现相关风险及隐患，及时应对和化。同时，需通过制度和管理将合规要求及风险控制措施嵌入国有资产租赁业务流程，使国有企业资产租赁行为在程序上、步骤上合法合规，有效规避上述常见的法律风险；
四、进一步做好国有资产租赁价格确定和评估管理工作
国有企业要进一步规范资产租赁评估，必须严格落实评估审核程序，强化环节管理和细节把控，严格落实监管制度。国有资产租赁评估必须做到科学规范，严格落实资产评估的各项审批程序，使用更加科学的评估管理方法，努力实现评估价格与市场接轨且具有实现出租的合理性，从制度上做好约束，强化规范和引导，坚决防止国有资产流失，真正提升国有资产受益。
五、进一步关注和加强对国有资产租赁监管和违规问责
加强对国有资产租赁事项的监管力度，建立一套对租赁事项进行有效审批的工作流程，并对租赁事项建立动态跟踪管理机制，分清各个部门的职责，明确各层级管理人员的监管责任，不仅要监管租赁事项审批环节，对于合同履行过程中租赁资产的状况也要实施监督，结合绩效考核、违规处理、责任追究等制度，对相关负责人员进行奖惩。加强对国有资产租赁事项的检查监督力度，将国有资产租赁作为审计、纪检监察、内控测试、合规审查等工作的重点内容，做到事前、事中、事后全程监督。
国有企业资产租赁合规管理要求分析
元正盛业合规律师团队建议，国企应在如下重点环节和主要事项上做好合规管理工作：
一、制度制定环节
国企应在认真学习国有资产管理相关法律、法规及内地在国有资产租赁管理比较规范城市的先进经验的基础上，根据企业的实际情况，制定适合国资监管要求和自身经营管理需要的国有资产租赁管理制度，并将合规管理融入其中。制度制定要符合合法性、合规性、专业性、可行性等实务要求。
二、决策环节
（一）履行企业内部决策程序，租赁事项属于“三重一大”决策事项的，履行集体决策程序；一般出租事项由企业按制度履行审批程序。
（二）按照当地国资委或政府相关部门规定，履行相关国有资产项目报批或备案程序。
三、承租人的选择环节
（一）国有资产对外出租应当遵循公平、公开、公正的原则，租赁信息应通过产权交易机构、公共媒体等渠道公开选择承租人。
（二）不得随意设置竞争的歧视性条件，排除其他承租人竞争。
（三）国有企业应认真审查承租人的财务状况、经营状况和信用情况等信息，择优选取资信可靠、履约能力强的承租人。
四、租金的确定环节
（一）国有资产租金底价应在市场估价或询价，或者委托专业机构评估的基础上，综合考虑市场供需及资产实际情况等因素合理确定。
（二）国有企业将整体资产对外出租，或者部分资产租赁给非国有单位的，应当对相关资产进行评估。当交易价格低于评估结果的90%时，应当暂停交易，在获得原经济行为批准机构同意后方可继续交易。
（三）国有企业在出租资产时还应当根据租赁期限，合理约定租金调整机制，设置租金递增幅度，在出租期限内依据市场行情、供需关系等因素合理调整租金水平。
五、租赁期限确定环节
根据企业资产管理需要和市场供需情况，双方协商确定合理租赁期限，租赁期限不能过长，但租期过低，不仅影响租金收益，也影响租赁资产的有效出租率。另，特别提示租期最长不应超过《民法典》第七百零五条规定的最长租期二十年的规定，超过部分无效。
六、签订租赁合同和备案环节
（一）国有企业应与承租人签订书面租赁合同，合同应履行合规审查程序。
（二）租赁合同中应约定承租人缴纳一定数额的保证金，用于保证承租人不履行支付租金的义务、损害租赁标的物或者违反合同义务时，国有企业可以就该金钱优先受偿，以保证自身的权益不受损害。
（三）按照当地国资委或政府相关部门规定，需要合同备案的，上报监管部门备案。
七、承租人的转租权确定事项
国有企业出租的资产一般不得擅自转租，特殊情况确需转租的，应在租赁合同中提前约定，未事先约定的，需将转租合同内容提交国有企业资产出租事项原决策机构审议通过后方可转租。
八、承租人的优先承租权事项
租赁期满后，国有企业重新对国有资产进行公开招租，并书面通知承租人，承租人按要求参加公开招租时，在同等条件下享有优先承租权。
元正盛业律师关于国有资产租赁合规
管理的具体建议
一、加强国有资产建设、购置规划
国有资产租赁从本质上讲是对闲置资产、低效资产的盘活，以防止国有资产贬值、流失，因此从资产效益角度来说，应避免出现闲置资产过多问题，国有企业应杜绝盲目扩张引发的资产过剩，做好合理的资产建设、采购规划，加强资产运行效率，降低资产闲置率。
二、完善合规管理制度
国有企业依据当地国资委及相关部门监管要求，结合自身管理实际，制定适合不同类型资产租赁的内部管理制度，明确责任部门、管理权限、决策程序、工作流程，将各类合规要求嵌入管理制度当中，特别是“三重一大”决策、合规审查、合规风险识别等要求，一定要保证国有资产租赁制度的系统性、合规性、专业性和先进性。
三、设计合规、科学、符合内控要求的业务流程
针对资产租赁的主要环节，应建立公开透明的决策管理程序，主动履行资产评估，建立健全招租机制，采取公平公正公开的原则在公开渠道发布招租信息，避免设置排他性的招租条件，确保资产租赁流程依法合规、有序运行。
四、进一步规范资产租赁合同管理工作
加强资产租赁合同的审查和签订工作，在确保合同条款的合法合规的情况下，要结合资产租赁项目实际，切勿简单套用格式模板，要做好资产市场价值的调研，防止承租人通过合同漏洞而获取相关的不当权益，使租赁合同切实起到维护合法权益、规避不当操作、惩戒违约行为等作用。
律师在国有资产租赁管理实务中的
作用和价值分析
元正盛业律师团队长期为上百家大中型国企提供法律顾问及各类专项法律服务，有丰富的国有资产租赁法律实务经验。我们认为，律师在国有资产租赁决策事务中，可以提供如下具体法律服务事项：
一、开展与国有资产租赁有关的尽职调查专项法律服务，出具尽职调查报告作为国有资产租赁为委托方风险防控决策依据。从法律角度对拟确定的承租方进行调查摸底，全面掌握其历史及现实情况，防控风险的同时，为制订合法合规有操作性的资产租赁方案做好相关决策准备工作。
二、提供与重大国有资产租赁有关的可行性法律分析和论证报告。
三、依照《国有资产评估管理办法施行细则》第二十八条规定，对重大国有资产租赁行为出具专项法律意见书，根据租赁标的以及承租人身份类别，指导合法合规履行租赁程序。
四、帮助国企设计国有资产租赁整体法律方案。律师可根据国有资产现状设计整体租赁方案或个别子方案，综合提升国企在国有资产出租管理和获利能力。
五、律师团队可根据需要起草、审核与国有资产租赁有关的合同以及其他相关法律文件。
六、律师团队可应委托人要求参加重大国有资产租赁的谈判事宜。
七、国有资产租赁决策需要上“三重一大”会议的，律师可出具专项合规审查专项意见。
八、参与国有资产租赁的法律风险论证，出具风险分析和评估报告。
九、为国有资产租赁交易流程提供全流程法律服务，确保大型国有资产租赁决策、管理和执行等依法实施。
十、国有资产租赁发生争议或诉讼纠纷的，律师可接受委托，提供专业代理服务。
“国有资产租赁”有关事宜，通过律师团队的上述全面、深入、专业的法律服务，可将相关决策法律风险、合规风险降低最低，在助力国企高管依法决策、正确决策的前提下，也可最大限度地化解国企领导决策风险。
以上是元正盛业律师合规团队针对国有资产租赁事宜合规管理做出的研究和实务建议，希望能助力国企依法决策、科学决策，降低决策风险。
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