水是生命之源、生产之要、生态之基。兴水利、除水害，事关人类生存、经济发展、社会进步，历来是治国安邦的大事。长期以来，水利工程一直是我国基础设施建设的重要组成部分，是经济社会发展不可替代的基础支撑，对推动国民经济和社会发展发挥了巨大的作用。

2010年12月31日，《中共中央、国务院关于加快水利改革发展的决定》公布，这是新中国成立62年来中共中央首次系统部署水利改革发展全面工作的决定。文件明确了新形势下水利的战略定位，制定和出台了一系列针对性强、覆盖面广、含金量高的加快水利改革发展的新政策、新举措。对水利工程的监管，水利部出台了《水利工程质量检测管理规定》、《水利工程建设项目验收管理规定》、《水利工程建设安全生产管理规定》等一系列的水利工程监管规定。

2021年1月25日召开的全国水利工作会议明确， “水利工程补短板，水利行业强监管”是“十四五”时期水利改革发展的总基调、重点任务。笔者认为，水利工程作为水利行业的重要基础，在水利工程补短板的同时，加强水利工程的行政监管也是必然要求。

国企是中国特色社会主义的支柱，水利行业国企承担着国家水利改革发展的重要使命，近期施行的《中央企业合规管理办法》规定，对国企合规经营管理提出高更高要求。因此，在国家加强水利工程监管的基础上，水利行业国企在完善水利工程管理的同时，做好水利工程行政合规管理就显得尤为重要。

元正盛业律师结合长期为行政机关、建筑行业及部分水利企业提供法律服务的实务经验，在深入研究国有企业行政合规管理的基础上，为水利行业国有企业行政合规管理提供实务建议，助力水利行业国有企业高质量发展。

本文仅对水利工程项目建设有关的重要行政审批，以及工程质量行政监管进行研究，旨在提请水利工程项目的建设单位、施工企业关注与水利工程项目建设、工程质量行政合规管理有关事宜。

水利部《水利工程建设质量与安全生产监督检查办法（试行）》第二条明确，水利工程是指防洪、排涝、灌溉、水力发电、引（供）水、滩涂治理、水土保持、水资源保护等各类工程（包括新建、扩建、改建、加固、修复、拆除等项目）及其配套和附属工程。

水利工程项目基本都属于民生类工程，笔者通过查阅大量的法律、法规，国家对水利工程项目的行政审批、行政合规的要求要严于一般工程项目，因水利工程项目涉及行政审批、行政监管的内容较多，所以笔者结合相关规定，仅列举水利工程项目重要行政审批和行政合规管理要求，分析如下：

（一）行政审批设定依据：

《中华人民共和国水法》（2016年修正）第十九条：建设水工程，必须符合流域综合规划。在国家确定的重要江河、湖泊和跨省、自治区、直辖市的江河、湖泊上建设水工程，其工程可行性研究报告报请批准前，有关流域管理机构应当对水工程的建设是否符合流域综合规划进行审查并签署意见；在其他江河、湖泊上建设水工程，其工程可行性研究报告报请批准前，县级以上地方人民政府水行政主管部门应当按照管理权限对水工程的建设是否符合流域综合规划进行审查并签署意见。水工程建设涉及防洪的，依照防洪法的有关规定执行；涉及其他地区和行业的，建设单位应当事先征求有关地区和部门的意见。

《中华人民共和国防洪法》（2016年修正）第十七条：在江河、湖泊上建设防洪工程和其他水工程、水电站等，应当符合防洪规划的要求；水库应当按照防洪规划的要求留足防洪库容。前款规定的防洪工程和其他水工程、水电站未取得有关水行政主管部门签署的符合防洪规划要求的规划同意书的，建设单位不得开工建设。

（二）所需材料：

根据《水工程建设规划同意书制度管理办法（试行）》（水利部令第49号）第六条规定：水工程建设单位（以下简称建设单位）应当向有水工程建设规划同意书审查签署权限的流域管理机构或者县级以上地方人民政府水行政主管部门（以下简称审查签署机关）提出水工程建设规划同意书申请，并提交下列材料：

1、水工程建设规划同意书申请表；

2、拟报批水工程的（预）可行性研究报告（项目申请报告、备案材料）；

3、与第三者利害关系的相关说明；

4、审查签署机关要求的其他材料。

（一）行政审批设定依据：

《水利工程建设程序管理暂行规定》第五条：可行性研究应对项目进行方案比较，在技术上是否可行和经济上是否合理进行科学的分析和论证。经过批准的可行性研究报告，是项目决策和进行初步设计的依据。可行性研究报告，由项目法人（或筹备机构）组织编制。

申报项目可行性研究报告，必须同时提出项目法人组建方案及运行机制、资金筹措方案、资金结构及回收资金的办法。项目可行性报告批准后，应正式成立项目法人，并按项目法人责任制实行项目管理。

（二）所需材料：

除水利大型工程、大中型水库工程、特殊及复杂水利工程外，一般水利工程可行性研究的审批均由各省、自治区自行审批，所需材料各地有所不同，主要包括如下材料：

1、申请书、上报材料目录清单；

2、县级以上水行政主管部门及发改委出具的初审意见；

3、工程建设投资金筹措的有效文件；

4、勘测设计单位资质文件及合同；

5、工程地质报告,水文分析专题报告、水土保持方案专起报告；

6、工程设计图纸、工程投资估算书；

7、工程量计算书及审核对比表、招投标方式及招标范围表；

8、工程用地预审手续、项目法人组建的有效文件、主要机电设备定价依据；

9、当地建设部门颁发的近期建筑材价格信息表。

（一）行政审批设定依据：

《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》（国务院令第412号）附件第172项：水利基建项目初步设计文件审批。实施机关：县级以上人民政府水行政主管部门。  

《政府投资条例》（中华人民共和国国务院令第712号）第九条　政府采取直接投资方式、资本金注入方式投资的项目（以下统称政府投资项目），项目单位应当编制项目建议书、可行性研究报告、初步设计，按照政府投资管理权限和规定的程序，报投资主管部门或者其他有关部门审批。

《水利工程建设程序管理暂行规定》第七条：初步设计文件报批前，一般须由项目法人对初步设计中的重大问题组织论证。设计单位根据论证意见，对初步设计文件进行补充、修改、优化。初步设计由项目法人组织审查后，按国家现行规定权限向主管部门申报审批。

各省、自治区自行颁发的水利项目初设审批管理规定。

（二）所需材料：

根据国务院水利部原公示的水利基建项目初步设计文件审批行政许可流程，主要提交资料如下，具体资料视各地不同政策、项目情况以及技术审查要求可以增减，相关申请文件主要有：

1、初步设计审批申请函；

2、初步设计报告；

3、初步设计报告附图；

4、初步设计报告概算附件、投资变化分析专题报告(超可研投资的项目)、工程地质勘察报告及附图；

5、水文测报系统总体设计专题报告、工程建设征地补偿与移民安置等需要的专题报告、试验研究报告及可行性研究报告审查意见明确初步设计阶段应完成的各专题报告；

6、可行性研究报告、移民安置规划、环境影响评价报告书、水土保持方案报告书及审查批复意见；

7、资金筹措文件、项目建设及建成投入使用后的管理机构批复文件、管理维护经费承诺文件；

8、建设用地预审批复文件、取水许可文件 (涉及取水的项目)、 林业、压矿、地质灾害评估及地震安全评价等手续文件。

（一）行政审批设定依据：

《水利工程设计变更管理暂行办法》（水规计〔2012〕93号）第七条：“工程设计变更分为重大设计变更和一般设计变更；第十五条 工程设计变更审批采用分级管理制度。重大设计变更文件，由项目法人按原报审程序报原初步设计审批部门审批。”

（二）所需材料：

《水利工程设计变更管理暂行办法》（水规计〔2012〕93号）第十四条规定，重大设计变更报告内容及附件要求如下：

1、设计变更报告主要内容：工程概况；设计变更的缘由、依据；设计变更的项目和内容；设计变更方案比选及设计；设计变更对工程任务和规模、工程安全、工期、生态环境、工程投资、效益和运行等方面的影响分析；变更方案工程量、投资以及与原初步设计方案变化对比；结论及建议。

2、设计变更报告附件：项目原初步设计批复文件；设计变更方案勘察设计图纸、原设计方案相应图纸；设计变更相关的试验资料、专题研究报告等。

（一）行政审批设定依据：

《水利工程建设程序管理暂行规定》（1998年水利部（水建[1998]16号）印发，2017年水利部令第49号修改）第八条：水利工程具备《水利工程建设项目管理规定（试行）》规定的开工条件后，主体工程方可开工建设。项目法人或者建设单位应当自工程开工之日起15个工作日内，将开工情况的书面报告报项目主管单位和上一级主管单位备案。

《水利部关于水利工程开工审批取消后加强后续监管工作的通知》（水建管〔2013〕331号）第4条：项目法人应当自工程开工之日起15个工作日内，将开工情况的书面报告报项目主管单位和上一级主管单位备案，以便监督管理。

（二）所需材料：

根据水利工程建设项目管理规定（试行）（水利部令第48号）第十三条规定，开工情况的书面报告，必须说明项目已经具备以下条件：

1、项目法人或者建设单位已经设立；

2、初步设计已经批准，施工详图设计满足主体工程施工需要；

3、建设资金已经落实；

4、主体工程施工单位和监理单位已经确定，并分别订立了合同；

5、质量安全监督单位已经确定，并办理了质量安全监督手续；

6、主要设备和材料已经落实来源；

7、施工准备和征地移民等工作满足主体工程开工需要。

《水利工程质量管理规定》第十三条：工程竣工验收前，质量监督机构应对工程质量结论进行核备。未经质量核备的工程，项目法人不得报验，工程主管部门不得验收。

《水利水电工程施工质量检验与评定规程（SL176—2007）》“5.3.5  工程项目质量，在单位工程质量评定合格后，由监理单位进行统计并评定工程项目质量等级，经项目法人认定后，报工程质量监督机构核定。”

（一）行政审批设定依据：

《水利工程建设项目验收管理规定》第十六条：法人验收后，质量评定结论应当报该项目的质量监督机构核备。未经核备的，不得组织下一阶段验收。

水利行业标准《水利水电工程施工质量检验与评定规程（SL176—2007）》相关规定：

第5.3.3 条：分部工程质量，在施工单位自评合格后，由监理单位复核，项目法人认定。分部工程验收的质量结论由项目法人报工程质量监督机构核备。

第5.3.4 条：单位工程质量，在施工单位自评合格后，由监理单位复核，项目法人认定。单位工程验收的质量结论由项目法人报工程质量监督机构核定。

（二）所需材料：

水利项目分部工程、单位工程质量结论核定核备提交材料一般根据各地水利工程质量监督标准有所不同，主要提交材料如下：验收质量结论核定（核备）报送资料清单表、工程验收质量结论核查表、水利工程质量缺陷备案登记表等。

（一）行政审批设定依据：

《水库大坝安全管理条例》（国务院令第77号，2018年修正）第十一条第二款：大坝竣工后，建设单位应当申请大坝主管部门组织验收。

《水利工程建设项目验收管理规定》（水利部令第30号）第二十条：国家重点水利工程建设项目，竣工验收主持单位依照国家有关规定确定。除前款规定以外，在国家确定的重要江河、湖泊建设的流域控制性工程、流域重大骨干工程建设项目，竣工验收主持单位为水利部。

（二）所需材料：

根据《水利工程建设项目验收管理规定（2017修正）》的相关规定，水利项目竣工验收应当具备如下条件：

1、专项验收成果文件：环境保护、水土保持、移民安置以及工程档案等专项验收成果文件。对枢纽工程导（截）流、水库下闸蓄水等阶段验收前，涉及移民安置的，还应当完成相应的移民安置专项验收。

2、阶段验收鉴定书：工程建设进入枢纽工程导（截）流、水库下闸蓄水、引（调）排水工程通水、首（末）台机组启动等关键阶段，应当组织进行阶段验收。其他水利项目根据需要，可以增设阶段验收的环节。

3、竣工财务决算：竣工财务决算审计通过15日后，方可进行竣工验收。

4、竣工技术预验收：竣工技术预验收由竣工验收主持单位以及有关专家组成的技术预验收专家组负责。工程参建单位的代表应当参加技术预验收，汇报并解答有关问题。

5、竣工验收鉴定书：项目法人全面负责竣工验收前的各项准备工作，设计、施工、监理等工程参建单位应当做好有关验收准备和配合工作，派代表出席竣工验收会议，负责解答验收委员会提出的问题，并作为被验收单位在竣工验收鉴定书上签字。竣工验收鉴定书是项目法人完成工程建设任务的凭据。

水利工程项目除上述审批事项外，还涉及诸如建设项目选址意见书、建设项目用地预审，不同行政区域边界水工程批准，建设用地规划许可证，取水许可审批、河道管理范围内有关活动（不含河道采砂）审批等40余项项目审批相关要求，省级一般水利工程审批具体审批事项见下列流程图，本文不再一一赘述。

（一）《中华人民共和国水法》第六十五条规定：在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，或者从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期拆除违法建筑物、构筑物，恢复原状；逾期不拆除、不恢复原状的，强行拆除，所需费用由违法单位或者个人负担，并处一万元以上十万元以下的罚款。

未经水行政主管部门或者流域管理机构同意，擅自修建水工程，或者建设桥梁、码头和其他拦河、跨河、临河建筑物、构筑物，铺设跨河管道、电缆，且防洪法未作规定的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期补办有关手续；逾期不补办或者补办未被批准的，责令限期拆除违法建筑物、构筑物；逾期不拆除的，强行拆除，所需费用由违法单位或者个人负担，并处一万元以上十万元以下的罚款。

虽经水行政主管部门或者流域管理机构同意，但未按照要求修建前款所列工程设施的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令限期改正，按照情节轻重，处一万元以上十万元以下的罚款。

（二）《中华人民共和国防洪法》第五十七条规定“违反本法第二十七条规定，未经水行政主管部门对其工程建设方案审查同意或者未按照有关水行政主管部门审查批准的位置、界限，在河道、湖泊管理范围内从事工程设施建设活动的，责令停止违法行为，补办审查同意或者审查批准手续；工程设施建设严重影响防洪的，责令限期拆除，逾期不拆除的，强行拆除，所需费用由建设单位承担；影响行洪但尚可采取补救措施的，责令限期采取补救措施，可以处一万元以上十万元以下的罚款”。

第五十八条规定“违反本法第三十三条第一款规定，在洪泛区、蓄滞洪区内建设非防洪建设项目，未编制洪水影响评价报告或者洪水影响评价报告未经审查批准开工建设的，责令限期改正；逾期不改正的，处五万元以下的罚款。

（三）《中华人民共和国水土保持法》第四十八条规定“违反本法规定，在崩塌、滑坡危险区或者泥石流易发区从事取土、挖砂、采石等可能造成水土流失的活动的，由县级以上地方人民政府水行政主管部门责令停止违法行为，没收违法所得，对个人处一千元以上一万元以下的罚款，对单位处二万元以上二十万元以下的罚款”。

第五十三条规定“违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府水行政主管部门责令停止违法行为，限期补办手续；逾期不补办手续的，处五万元以上五十万元以下的罚款；对生产建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分：

（一）依法应当编制水土保持方案的生产建设项目，未编制水土保持方案或者编制的水土保持方案未经批准而开工建设的；

（二）生产建设项目的地点、规模发生重大变化，未补充、修改水土保持方案或者补充、修改的水土保持方案未经原审批机关批准的；

（三）水土保持方案实施过程中，未经原审批机关批准，对水土保持措施作出重大变更的”。

（四）《中华人民共和国建筑法》第六十四条规定“违反本法规定，未取得施工许可证或者开工报告未经批准擅自施工的，责令改正，对不符合开工条件的责令停止施工，可以处以罚款”。

（一）《水利工程质量管理规定》第十三条规定“水利工程质量监督实施以抽查为主的监督方式，运用法律和行政手段，做好监督抽查后的处理工作。工程竣工验收前，质量监督机构应对工程质量结论进行核备。未经质量核备的工程，项目法人不得报验，工程主管部门不得验收”。

（二）《水利工程建设项目验收管理规定》第十六条规定“法人验收后，质量评定结论应当报该项目的质量监督机构核备。未经核备的，不得组织下一阶段验收”。

（三）《水库大坝安全管理条例》十一条规定“大坝竣工后，建设单位应当申请大坝主管部门组织验收”。

（四）《建设工程质量管理条例》第五十六条规定“违反本条例规定，建设单位有下列行为之一的，责令改正，处20万元以上50万元以下的罚款：（四）施工图设计文件未经审查或者审查不合格，擅自施工的；...（六）未按照国家规定办理工程质量监督手续的；...（八）未按照国家规定将竣工验收报告、有关认可文件或者准许使用文件报送备案的”。

第五十八条规定“违反本条例规定，建设单位有下列行为之一的，责令改正，处工程合同价款百分之二以上百分之四以下的罚款；造成损失的，依法承担赔偿责任；

（一）未组织竣工验收，擅自交付使用的；

（二）验收不合格，擅自交付使用的；

（三）对不合格的建设工程按照合格工程验收的。

（五）《建设工程安全生产管理条例》第五十六条规定“违反本条例的规定，勘察单位、设计单位有下列行为之一的，责令限期改正，处10万元以上30万元以下的罚款；情节严重的，责令停业整顿，降低资质等级，直至吊销资质证书；造成重大安全事故，构成犯罪的，对直接责任人员，依照刑法有关规定追究刑事责任；造成损失的，依法承担赔偿责任：

(一)未按照法律、法规和工程建设强制性标准进行勘察、设计的；

(二)采用新结构、新材料、新工艺的建设工程和特殊结构的建设工程，设计单位未在设计中提出保障施工作业人员安全和预防生产安全事故的措施建议的”。

上文的相关内容，已非常清晰地反映出水利工程项目的建设、工程质量管理、验收等全过程都必须关注行政监管，企业和项目必须满足行政合规监管要求。因此，元正盛业合规律师团队提出企业应树立“通过水利工程项目的行政合规管理化解行政监管风险，确保水利工程顺利实施、水利企业行稳致远”的建议，并提出如下具体的合规管理和实施方案：

一、水利工程项目的建设单位、施工企业的相关领导应高度关注和重视行政合规管理工作；

二、水利工程项目的建设单位、施工企业应根据企业和项目的需要，制定与企业和项目管理相匹配的行政合规管理体系、配备相关的合规管理员、建立有效可行的行政合规管理制度，严格按照相关行政监管要求，认真做好水利工程项目实施的各项行政合规义务，依法办理相关行政审批手续。

三、水利工程项目的建设单位、施工企业应及时关注国家立法及行政监管政策，将相关法规和政策及时转化为公司的管理制度，严格执行；

四、将水利工程项目的行政合规管理制度融入项目的建设管理流程中。水利项目的行政合规管理与实际业务相结合，可最大限度降低项目手续不全、行政违法、被行政处罚，项目停滞等重大风险。

五、定期开展公司及水利工程建设项目的行政合规审查工作，通过专项行政合规审查工作，及时发现行政违规违法风险并化解风险。

六、水利项目的建设单位、施工企业自身无法完成上述工作的，可委托专业律师团队提供支持。

元正盛业合规律师可完成上述相关工作，为水利企业及重大水利项目依法合规建设提供专业支持。