作为“两新一重”的重要建设内容，我国在2020年至2022年推进了150项重大水利工程建设，总投资达1.29万亿元。基于这样的发展背景和投资规模，在水利工程中做好概预算编制以及造价控制工作具有十分重要的意义。

由于水利工程规模大、投资大、施工周期长，其工程造价较一般的建设工程项目控制难度更大。因此近年来，伴随着水利工程事业的快速发展，也暴露出来水利工程造价管理中的诸多短板，项目中发生决算超预算、预算超概算、概算超估算的“三超”现象屡见不鲜。

在2021年水利部召开“三对标、一规划”专项行动总结大会上，李国英部长指出新阶段水利工作的主题为推动高质量发展。这不仅仅要求水利建设企业对工程造价的管理要摆脱过度依靠第三方机构的局面，更对企业自身必须建设科学、合规的水利工程造价管理体系作出了更高的要求。

笔者结合水利工程造价管理领域的发展现状，以及中央企业全面合规的背景之下，就水利工程造价的合规管理问题进行探讨，旨在为降低水利项目工程造价，化解企业领导在造价决策中的风险，以及实现投资最大化、提高资金、环境和社会效益建言献策。

在建设工程领域，工程造价不仅仅体现了工程的实体价值，还时刻受到政策因素、市场环境、利益博弈的影响，因此工程造价本身就具有变化性及争议性。而水利项目的建设周期长、技术复杂，项目实施期间发生的造价争议也更多，在大型水利工程中，这些造价争议问题一旦得不到解决，往往会直接导致整个工程结算时间被拖延，大量人力被耗费，影响工程竣工决算和投入使用。在经济效果上容易发生超估算、概算的情况。

元正盛业律师梳理了大型水利项目中常见的工程造价争议问题，以此总结造价管理中存在的问题并探讨解决方案。

大型水利项目，其占地面积分为永久占地和临时占地，永久占地是在工程红线范围，是工程实体的实际占地，在方案确定的情况下能够事前准备估算。而临时占地是为工程施工服务的范围。在征地阶段，建设单位很难准确计算临时用地面积，而是按估算面积进行征地。

到工程实施阶段，因施工场地需要，承包人经常需要扩大临时征地面积，按照程序应在施工单位报建设单位后，由发包人进行征地后交承包人，但此时施工单位已进场按正常征地会严重影响施工进度，并造成人员窝工、机械设备闲置损失。再加上进场后的征地工作通常都由发包人委托给承包人自行实施，此时承包人出于减少工期和成本考虑，会以高于正常征地补偿标准的价格进行征地，征地后向发包人索赔征地费用。

但发包人出于两个方面原因很难支持此项费用，一是面临审计风险，涉及征地主体和征地费用标准问题；二是认为增加临时用地是为工程施工服务，是和承包人的施工技术和组织相关，应由承包人负责。由此承包人与发包人经常就该问题引发诉讼，乃至影响整体施工进度。

大型水利施工中的土石方施工中，常常要采用爆破、打桩等振动大的施工方法，易对周边的村民房屋产生影响。村民因与施工单位在赔偿方面存在分歧，可能会发生到工地阻工的行为，对正常施工造成影响，从而造成施工单位的人工、机械成本增加。

发生这种情况的争议之处在于，承包人可能向发包人提出工期和费用索赔，其索赔理由是施工过程已严格按照国家相关规范，并采取了相应防护措施，仍然造成影响是其无法预计的风险。而发包人往往认为，招标文件中已经明确了周边的施工环境和条件，承包人有义务采取措施避免施工对周围环境的影响。

水利项目土石方工程在施工阶段因取（弃）土场位置变化、土质与地勘报告不同等原因造成土石方调配方案变化，土石方调配综合运距也随之发生改变，加之招标工程量清单中土石方项的运距通常由投标人自行考虑，承包人必然会在施工中提出土石方综合运距增加，要求增加相应的费用。

这种情况下，发包人即便认可运距发生变化，但在运距的测算方法上也会和承包人存在争议，进而导致土石方施工费用发生争议。

水利工程的实施地点通常地质情况复杂，因此在地基处理及隧道施工中常遇到不良和特殊地质，这些地质情况在工程勘察中不一定能发现，一旦在施工没有预见的情况下遭遇，将会给工程带来巨大损失。

在现行的水利工程总承包模式下，发包人更多的参照FIDIC银皮书下风险分担模式。因此在招标文件及合同文本中，发包人常会以承包人不得以不利物质条件为由提出索赔的条款，把风险转移到承包人。和工程合同总价、工程利润相比，不良地质引起的损失更大，承包人无法承受此类风险，但在招标阶段承包人往往不提出质疑以免影响中标，而是在施工中一旦遇到此类风险才向发包人提出异议。

从合同上来说，地质问题引发的风险属于招标时明示风险，承包人一旦响应，也是建立在自愿基础上。但是由于承包人往往无力承担不良地质风险，导致工程无法继续进行，进而仍然会导致发包人的完工风险。

水利工程施工周期长，受自然环境、政府政策、技术工艺、资金周转等多因素影响，经常出现工程延期情况，而大型水利工程基本都是政府投资工程，对工期要求极其严格，在出现工期延误的情况后，发包人往往会要求承包人采取赶工措施。

承包人会因为工程延误和抢工造成施工成本增加，向发包人提出索赔，但因导致工期延期的因素众多，很难准确计算可以索赔的工期，在费用方面也往往因承包人提供的证据不充分造成争议。

发包人在水利项目的招标文件中，通常会规定不做材料价格调差，通过锁死材料价格以规避价格风险。但承包人有时会因材料涨价幅度过高，或因非承包人原因导致的工期延误提出对主要材料进行价格调差，此时发包人认为应执行招标文件不予调差。

如工程实施过程中发生了非承包人原因导致的工期延误，在延误工期分析和材料用量上一般极难达成一致意见，进而导致争议问题，影响结算工作推进，甚至进一步影响工期及交付。

根据《水利工程设计变更管理暂行办法》（水规计〔2012〕93号）第七条：“工程设计变更分为重大设计变更和一般设计变更；第十五条 工程设计变更审批采用分级管理制度。重大设计变更文件，由项目法人按原报审程序报原初步设计审批部门审批。”

由于水利项目多属于国家基础设施建设，其发生的重大设计变更需取得行政机关的批复，才可以取得相应的批复资金。但迫于政府投资项目的严格工期要求，发包人往往在发生设计变更后未向承包人履行变更手续，而是直接要求承包人先行实施，待取得行政批复后再向承包人履行变更手续。

但如重大设计变更未取得批复或报批时间过长，承包人均有可能向发包人提起索赔，此时发包人限于审计压力及概算范围，不会同意承包人的索赔意见。最终导致双方发生巨额的造价争议。

上述水利工程造价争议问题看似都是由于项目履行过程中发生了不可预见的突发事件导致的，但是实际上通过对中国裁判文书网的大数据检索，笔者发现这些问题引发的诉讼纠纷仅近五年就高达4957件，可以说在各地水利建设项目中并不罕见，而是属于多发、高发的造价纠纷。

因此笔者从投资决策阶段、工程设计阶段、招投标阶段、施工阶段、竣工结算阶段分别就发生上述造价争议的原因及法律风险进行分析，同时提出应对建议。

（一）对投资决策阶段造价控制不够重视引发的风险

根据相关调研发现，我国水利项目在决策阶段，对总造价的影响可以达到60%-70%，而与此对应的投资决策阶段的成本对总投资额的占用量仅达到0.5%~3%。因此可以说这个阶段的工作能够以最小的投入化解最大的风险。相比较发达国家,通常对投资决策阶段工程造价的重视力度更大,对投资决策阶段的工程造价研究的投入成本及力气都较多,进而能够在投资估算阶段就得到较为准确的工程造价。

在我国水利项目一般是以最终投资额与投资估算偏差不超过30%作为浮动上限，但对工程建设前期工程造价的具体组成，长期以来一直缺乏必要的依据。在确定程造价时仅是将专家和决策人员的估算结果直接在可研成果中应用,导致要么投资估算过低，批复资金不足以支撑项目履行，但更多的是出现假高价，尤其是水利项目多与社会资本方合作，高估冒算是造成财政资金浪费及腐败现象滋生的重要原因。

对这一问题的解决途径是加大对投资估算的重视，将投资估算工作贯穿整个决策阶段。在投资决策阶段主要分项目建议书阶段、初步可行性研究阶段以及详细的可行性研究阶段。因此将投资估算工作该工作阶段进行划分，随着工程决策逐渐加深并深化,投资估算的准确度也进一步加强。另外要确保投资估算编制有依据可循,尽可能达到细致且全面的效果,对施工过程中对工程造价产生的各类情况及不利因素造成的影响应实施充分考虑,对市场情况及建设期间预留价格浮系数进行考虑,促使投资与实际达到相符并有一定的余地存在。

（二）决策阶段造价控制基础性工作不扎实引发的风险

我国水利工程建设前期的准备工作内容主要包括：对建议书内容的提出、可行性研究报告的编制、初步设计的实施、工程概预算的编制以及根据管理权限向相关单位审批等。但在实际工作中，由于时间的限制，许多政府投资水利项目在未对前期准备工作进行深入细致地分析。例如未能对项目的投资预测实施充分落实、工程所在地的水文地质条件了解不足、对主要材料及设备的价格状况未能充分掌握等。

此时向设计单位及勘察设计单位进行盲目委托,实施可行性研究报告的编制,并确定投资估算。由于相关单位对数据信息有所缺乏,或由于设计人员的数量、质量以及信息未能满足工作要求,使得市场预测分析的可靠性无法得到保障。另外,未能充分对基础资料实施落实,即可对工作进行 展开,结合自身经验对资金筹措或各种外部协作条件实施假定,使得投资估算的可信性缺乏。一些项目部门为了使所报项目能够得到立项部门的批准,要求设计单位在实施投资估算时有意对估算费用行降低,造成估算结果的不准确性产生。

对于该问题，应当加大水利项目背景资料的调查深度，确保数据采集完整准确，对基础数据进行详细的总结和系统化。例如，在一个项目的施工过程中，需要了解具体位置、地形条件、自然资源、设备和材料价格。在控制水利工程造价时，必须做好基线数据的收集工作，确保基线数据的有效性和准确性，这对于避免后期征地纠纷、提高投资预测准确性有重要意义。

设计阶段的投资控制是水利项目建设全过程投资控制的重点，其核心思想是通过预先控制，即在满足质量和能量功能的前提下，使设计概算不超过经标准的项目可行性研究投资估算并尽可能节约投资。准确的设计概算原则上可以化解重大变更风险，并且在边设计、边施工而暂没有形成工程预算的水利项目中，是项目组织招投标的重要依据。

对设计概算的控制就是对初步设计方案的控制，对此通常采用的手段有设计方案优选、推行标准设计、实行限额设计，从技术和经济两方面来提高项目的经济效益。

（一）设计方案优选。设计方案优选又叫设计方案竞赛，它不存在中标或不中标，而是通过竞赛，选取优秀设计方案。设计方案优选是建设项目设计阶段投资控制的有效方法之一，在国外的建设项目中已广泛使用，对于降低工程费用、缩短项目工期起到了重要作用。

（二）技术允许的情况下采用标准设计。标准设计图集是国家规定的现行标准规范，是对各种建筑、结构和构配件等具有重复使用性质的整套技术文件。据统计，采用标准构配件，可以减低建筑、安装工程造价的16%。由此可见，技术条件允许的情况下采用标准设计，有利于减低工程成本，有效控制投资。

（三）严格执行限额设计。限额设计就是按批准的可行性研究投资估算控制初步设计，按批准的初步设计总概算控制施工图设计。根据能源部、水利部印发《水利水电工程控制投资开展限额设计的规定》的通知，在初步设计阶段，各专业设计人员应掌握设计任务书的设计原则、各项经济指标，方案的比选，把初步设计造价严格控制在限额内。并且设计单位要对审查批准的工程静态总投资不超过相应限额承担经济责任。

水利工程采用公开招标的方式选定承包人的情形较多，而这种方式确定最终的承包合同价款属于市场调节价，也是企业自主定价。因此，严格衡量和审定投标人的投标报价，是水利工程招标工作能否达到预期目标的关键。

水利项目造价争议的主要原因是约定不明及风险分担不公导致的。而招投标阶段是发承包双方明确风险分担的核心阶段，招标文件及合同文件的公平公正、科学严谨，能够化解绝大部分项目履行中产生的造价争议。

在该阶段建设方必须做到以下几点：

（一）严格审查施工单位资质，必要时进行实地考察，了解和熟悉投标人工程投标报价的形成和计算方法，防止施工质量差、财务状况差、信誉差的施工单位参加投标。

（二）建设方对项目的合理低价应做到心中有数，避免投标单位以低于成本价恶意竞标。

（三）编制高质量的招标清单，并且对拟招标的水利项目中可能存在的技术风险、工程量风险、材料风险有所预判，对投标文件做好清标工作，避免投标单位通过不平衡报价中标，导致项目履行过程中发生超概。

（四）签订合同时，合同条款格式要规范、文字要严谨，避免留下日后扯皮、索赔的伏笔，以利于工程建设的投资控制工作。例如在招标文件对承包人的临时用地范围进行明确界定、对可能造成环境污染的施工技术明确如何采取防护措施、对土方运距测算方式统一口径等等。

水利工程建设施工阶段是资金投入的主要阶段，在全过程的工程造价中占重要地位，它直接影响到工程项目的效益。因此施工阶段造价控制的主要风险是对付款进度与产值完成进度匹配的监控和对成本节约的控制。

施工阶段的造价风险应从以下几个方面进行：

一是在水利工程施工阶段，联合各方执行深度图纸会审制度，对不合理的设计、材料供应和价格等进行严格控制，如可能导致施工方法变化，要严格控制项目的设计变更，引入协调论证机制。

二是严格按照建筑规范和工期要求，合理选用机械设备，合理确定进出工地时间，提高机械设备利用率，杜绝闲置和浪费。

三是利用信息化手段全面控制现场施工人员，明确工程项目人力资源匹配，避免发生大规模的劳资纠纷，导致资金超付。

四是审计部门要参与进度付款审查，借助第三方机构的力量，按月度出具付款-进度偏差分析表，严格把控付款与产值的匹配，避免超付现象。

竣工决算是水利工程经济效益的全面反映，是项目法人办理工程交付使用的依据。通过竣工决算，一方面能够正确反映建设工程的实际造价和投资结果;另一方面可以通过竣工决算与概算、预算的对比分析，考核投资控制的工作成效，总结经验教训，积累技术经济方面的基础资料，提高未来建设工程的投资效益。

项目竣工结算期间，造价控制人员要从施工时间、质量、投资三个方面考虑，如造价是否超出预算、质量是否达到项目目标、交付工作是否完成等。结算过程中的每一个细节都应当以真实材料作为结算依据，必须如实申报项目总造价，并按照预算进行详细分析，以免出现偷工减料或未完成项目等虚假现象。系统收集并分析所有与工程造价相关数据，包括施工合同、会议纪要、执行图纸、工程变更、变更签证、政策文件等并做好档案留存。这些也是对项目开发和方案实施投资效益评估，反映项目施工的成果。

工程造价管理不同于招投标等以法定程序为导向的管理工作，其管理核心更多的依托于造价人员的专业能力、合规意识，以及水利项目各阶段的技术深度。

因此水利企业要加强内部造价管理人员的造价合规意识、造价合规管理能力建设，形成企业造价管理的合规文化。即便主要造价工作需要通过委托第三方来实施，也需要水利企业本身具备经验丰富，技术成熟的造价管理人员参与，以便对第三方机构的交付成果具备初步审查的能力。同时这也是企业推行工程造价合规管理制度的基础。

制度建设是中央企业合规管理的核心。水利项目工程造价可以根据不同阶段造价控制目标，分别设立诸如水利项目《投资估算合规管理办法》、《设计概、预算合规管理办法》、《设计变更合规管理办法》、《水利工程投标清标管理办法》、《工程签证合规管理办法》、《现场跟踪审计制度》、《竣工结算合规管理办法》等一系列专项合规制度。

上述制度，一方面可以结合企业主要开发、经营的水利项目类型，在制度中明确每个阶段应当达到的技术深度及基础资料清单，确保不同阶段工程造价的管理有较充分的合规依据，为审计及分析提供基础资料。另一方面通过制度设立决策审批流程，确保工程造价的管理成果都能够经技术、设计、市场、招标等各部门人员审查，确保造价管理工作贴合项目实际情况，同时也能够将造价合规管理工作按各自职能责任到人，将水利工程的造价合规管理工作落到实处。

近年来随着BIM技术应用的广泛应用及工程造价相关软件技术快速提高。通过信息化的手段将复杂，大量的人员、材料、机械等消耗量资料在市场中的价格波动随时随地的进行动态更新已不再是难以做到的事情。

水利工程作为国家基础设施建设项目，可以适度加大工程造价管理方面的数据合规建设。通过现代化技术手段，更新预算编制和管理方法，实现信息化合规管理模式，详细记录合同、成本等信息内容，并及时做出有效反馈，以便提高工作的效率和预算的准确性。

元正盛业律师团队在建设工程造价管理法律风险防范领域有深度研究及专业团队，已组织实施了多个总承包全过程法律服务管理。元正盛业律师团队可以为水利项目的工程造价管理业务提供如下具体法律服务：

一、为水利工程项目的造价管理事务提供各类专业法律咨询解答，包括法律和标准适用，争议解决等；

二、为水利工程项目提供全流程法律服务（包括项目立项申报文件审查、可研报告及投资估算文件审查、初设文件法律审查、项目所需各类服务的招标方式合法合规设计、招标文件的设计和专业把关、工程施工合同文本的设计、谈判与签约、施工过程中参与工程例会提供现场法律服务、工程设计变更及对应的签证合规审查、竣工结算文件专项法律审查等）；

三、帮助水利工程企业建立健全工程造价管理制度体系、业务流程管理体系等；

五、以第三方专业角度为水利项目提供工程造价管理专项合规审查及风险评估，通过该项工作帮助企业及时发现工程造价管理中的风险，并提供风险化解方案；

六、接受委托开展与工程造价管理有关的尽职调查专项法律服务；

七、为水利工程企业制定体系化的工程造价合规管理全套法律文件；

八、为水利工程企业提供体系化的工程造价管理法律培训、业务培训、合规培训等；

九、帮助水利工程企业处理项目参与方或其他利害关系人提出的恶意举报和投诉等事项；

十、为水利工程企业提供工程造价管理过程中发生的诸如泄漏商业秘密等刑事风险防范法律服务；

十一、为水利工程企业的各类纠纷和诉讼提供专业诉讼代理法律服务；

十二、接受水利项目工程纠纷主体的委托，作为中立调解机构，公平公正的协调工程价款纠纷的及时有效解决，避诉讼拖累及诉讼引发的系列风险；

十三、其他与水利项目工程造价管理有关的专项法律服务业务。