水利工程档案合规管理实务研究

国企合规系列专业文章第四十六篇

导读：本文阅读目录指引

一、水利工程项目档案合规管理的重要性分析

二、与水利工程项目档案管理有关的法规及文件梳理解读

三、水利工程项目档案管理现状分析

四、水利工程项目档案管理风险分析

五、元正盛业律师关于水利工程档案合规管理的实务建议

六、律师在水利工程档案管理中的作用和价值

引言

水利建设事关国计民生，百年大计，重大水利工程建设更是造福一方、促进当地经济发展的重大事项，是事关国家和民众生命财产安全的重要工程，相较于其他工程来说更具特殊性和重要性。对水利工程建设管理涉及方方面面，其中项目档案管理尤为重要。

 

项目档案是指水利工程建设项目在前期、实施、竣工验收等各阶段过程中形成的，具有保存价值并经过整理归档的文字、图表、音像、实物等形式的水利工程建设项目文件，是对水利工程从调研、立项、手续办理、建设施工、验收，到投入使用、维护等全过程实施管理的证明和凭证，不仅对工程施工建设，更是对项目交付使用后的工程检查、维护、管理、使用、以及后续工程的建设都具有十分重大的意义和实际价值，没有详实完备的项目档案，后期项目使用、维护、升级等都将受到极大的影响。

 

国家明确水利工程项目法人对项目档案工作负总责，确保项目档案内容必须真实、准确，与工程实际相符。近期，国务院国资委下发《中央企业合规管理办法》，要求将合规要求嵌入经营管理各领域各环节，水利工程项目法人应加强项目档案合规管理工作，避免因项目档案缺失、失真等影响水利工程建设项目竣工验收或使用、维修等工作。元正盛业合规律师团队对水利工程建设项目档案合规管理进行专题研究，借本文阐述观点和实务建议，希望对读者有所帮助。

 

水利工程项目档案合规管理的重要性分析

 

一、加强档案合规管理可提高档案管理的规范性、及时性和准确性

水利工程建设是一项长期性、复杂性、技术性、系统性的施工活动，在项目建设过程中会产生大量的档案材料，这些材料种类繁多、形式多样，并分散于各环节、各单位、各部门，但又围绕着水利工程建设时间先后形成的不可分割的整体部分。只有通过对档案严格的合规管理制度，按照项目档案材料形成、申报、审批、实施、保管等规定程序，及时入档、真实建档、合法建档，严格执行与水利档案管理有关的法律法规和规范要求，才能确保水利工程项目档案建设和管理工作顺利高质量完成。

 

二、加强档案合规管理有利于项目顺利通过竣工验收

项目档案验收是水利工程建设项目竣工验收的重要内容，特别是大中型水利工程建设项目，要在竣工验收前就要进行档案专项验收工作。项目档案验收如果出现问题，在完成问题整改前，不得组织项目验收。因此，对项目档案加强合规管理，使项目档案资料符合法律法规和规范的各项要求，顺利通过档案专项验收，为水利工程建设项目整体竣工验收奠定基础。

 

三、加强档案合规管理可确保水利项目后期运行

水利建设项目功在当代，利在千秋，它的特殊属性决定其需要长期发挥作用，造福国家人民，工程建设只是第一步，后期长时间的运营维护才是重点。水利项目在正常运行维护过程中，必然要使用到项目档案，完备、真实、准确、详细、规范的项目档案，是保证项目正常运行、维护、升级等工作的基本前提。

 

四、加强档案合规管理有利于发现项目风险及管理问题

项目法人单位对项目档案加强合规管理，通过规范档案材料种类、内容、形式，以及形成、编制、存档等要求，进一步规范工程施工管理工作，通过对档案材料归档前的检查，发现项目管理中存在的问题，并及时向相关单位或部门反馈，进行整改完善，帮助发现并处理各类项目隐患，及时发现风险、化解风险。

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与水利工程项目档案管理有关的法规及文件梳理解读

 

元正盛业合规律师团队对水利工程建设项目档案管理涉及的法律法规及相关文件进行梳理，现对主要法规和文件进行简要解读。

一、《水利工程建设项目档案管理规定》

2021年6月25日，水利部下发《水利工程建设项目档案管理规定》。该规定为了加强水利工程建设项目档案规范化管理，对原规定进行修订，主要是强化了水利工程建设项目有关单位的职责任务、项目文件管理要求，细化了竣工图编制、项目文件归档程序和归档时间等具体要求，使水利工程建设项目档案管理更切合项目实际、更具可操作性。

 

二、《水利工程建设项目档案验收管理办法》

2008年9月9日，水利部下发《水利工程建设项目档案验收管理办法》。该办法进一步加强对水利工程建设项目档案验收工作的监督、指导，从水利工程建设项目档案验收申请、验收组织、验收程序等方面，规范档案验收工作行为，统一档案验收标准，有效确保档案验收质量。

 

三、《水利工程施工资料管理规程》

2013年1月31日，北京市质量技术监督局发布《水利工程施工资料管理规程》（DB11/T 950-2013），2013年5月1日实施。该标准对水利工程施工资料进行分类并介绍，对资料的格式和相关表单模板予以罗列，对编制水利工程施工资料具有很大的规范指引作用。

 

四、《重大建设项目档案验收办法》

2006年6月14日，国家发展和改革委员会、国家档案联合下发《重大建设项目档案验收办法》。该办法指出了项目档案验收的重要性与地位，不仅将项目档案验收作为项目竣工验收的重要组成部分，纳入了建设项目的竣工验收，而且将其作为竣工验收的前提条件之一，同时，强调了项目档案工作的基本要求，明确了项目档案验收的组织主体，规定了项目档案验收的申请条件，确定了项目档案验收的形式、主要内容和要求。该办法的出台使建设项目竣工验收中的档案验收工作实现制度化，对规范建设项目档案工作将产生积极的推动作用。

 

五、《中华人民共和国档案法》

2020年6月20日，第十三届全国人大常委会第十九次会议审议通过了新修订的《中华人民共和国档案法》。修订后的档案法从原来的6章27条扩展到8章53条，新增了“档案信息化建设”和“监督检查”两个专章，从强调党对档案管理工作的领导、健全档案管理制度设计、构建档案安全管理体系、推动档案信息化建设、强化档案管理监督检查、增强档案管理人才保障等方面对档案管理工作进一步进行规范，为档案工作变革与转型、创新与发展提供了较为充分的法律保障。

 

水利工程项目档案管理现状分析

 

目前，国家对水利工程建设项目档案管理进行了一定程度的规范，但相比于其他管理业务来说，对项目档案管理水平仍旧存在一定的滞后性，这也造成水利工程建设项目在档案管理过程中常常存在一些执行力不足的现象。

一、对工程项目档案管理工作缺乏重视

由于水利工程项目建设参建单位较多，各单位项目档案管理工作重视程度不同，部分单位未建立项目档案管理部门，项目档案管理人员大多是由其他部门人员兼职，业务能力不足、专业水平较低，对水利工程项目档案建设和管理造成了很大影响。

 

二、存在项目档案资料缺失或失真问题

水利工程建设项目通常投资大、工期长、技术复杂，项目法人单位和设计、勘察、施工、监理等单位在各阶段都会产生、制作各类项目档案材料，造成项目档案材料种类多、信息量大。参建单位在项目档案管理方面不规范，如未及时归档容易造成资料丢失，丢失后再进行弥补的资料难免失真，或是审核不严格未发现资料与实际情况不符等，将会引发项目档案资料缺失或失真情形。

 

三、项目档案资料管理技术水平低

部分单位在开展项目档案管理工作时，仍以纸质文件方式进行项目档案管理工作，当遇到较大规模水利工程建设项目时，档案资料管理工作量大，因缺乏相应的信息化技术管理手段，使得水利工程建设项目档案管理效率低，准确度难以保障，时常出现项目档案管理问题。

 

四、工程项目档案中照片、声像档案收集整理不规范

水利工程建设项目档案管理中，照片和音视频文件归档是工程档案管理中的薄弱项，很多单位对其重视程度不够，把归档文件狭隘理解为纸质文件，导致档案收集不完整、整理不规范等现象比较突出，造成无法弥补的损失。

 

五、未及时归档的问题突出

水利工程建设项目文件何时归档，一直以来都是项目法人相关部门和参建单位牵扯不清的地方，很多项目建设都出现项目文件归档迟滞的现象，有的项目甚至出现参建单位承担工程完工验收后很长时间其文件还未归档移交的情况，直接影响到项目后续验收等相关工作的开展。

 

水利工程项目档案管理风险分析

 

水利工程项目档案管理混乱，势必造成项目档案资料缺失、失真，进而引发其他管理风险和法律风险，现对相关风险进行简要分析。

一、水利工程无法顺利通过过程验收和竣工验收的风险

《水利工程建设项目档案管理规定》明确规定，项目档案验收是水利工程建设项目竣工验收的重要内容，大中型水利工程建设项目在竣工验收前要进行档案专项验收，其他水利工程建设项目档案验收应与竣工验收同步进行。因此，项目档案管理混乱会对工程过程验收和竣工验收产生风险。

 

二、因重要资料丢失引发的败诉风险

水利工程项目参建单位多、业务内容多、法律关系多，在项目建设过程中，一旦利益无法平衡，出现争议，易发生诉讼案件。诉讼案件中证据材料至关重要，项目档案管理混乱造成资料不齐全或重要资料丢失，引发诉讼案件败诉风险较高。

 

三、工程资料作假引发承担法律责任风险

《档案法》规定，单位或者个人篡改、损毁、伪造档案或者擅自销毁档案的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任；造成财产损失或者其他损害的，依法承担民事责任。水利工程项目资料更是事关重大，如资料作假引发安全、质量等问题，相关责任人员将会受到更加严厉的法律处罚。

 

四、项目法人单位增加工程造价和经济损失的风险

水利工程项目法人单位因项目档案管理混乱，结算资料编制、签认、审核等程序执行不规范，关键资料保存不全等原因，容易造成结算金额计算错误，会增加工程造价和经济损失的风险。

 

五、施工单位无法索要合理工程款的风险

水利工程施工单位因项目档案管理混乱，未及时规范开展工程变更签证资料的确认和管理工作，极易引发的无法索要合理工程款的风险。

 

六、水利工程项目安全管理档案缺失引发被处罚的风险

省、自治区、直辖市人民政府水行政主管部门负责本行政区域内所管辖的水利工程建设安全生产的监督管理工作，监督、指导本行政区域内所管辖的水利工程建设安全生产工作，组织开展对本行政区域内所管辖的水利工程建设安全生产情况的监督检查。

 

安全管理有关的档案资料作为证明各水利生产经营单位实施安全管理的重要证明材料，如资料缺失将会对开展的安全管理工作真实性带来很大的影响，有可能因无法提供相关证明材料受到处罚和通报。

 

七、水利工程项目监理档案资料不全引发的风险

监理单位在水利项目档案专项验收前，应组织对所监理项目档案整理情况进行审核，并形成专项审核报告。专项审核报告应包括：工程概况，监理单位履行审核责任的组织情况，审核所监理项目档案（含监理和施工）的范围、数量及竣工图编制质量情况，审核中发现的主要问题及整改情况，对档案整理质量的综合评价，以及审核结果等内容。如果水利工程项目监理档案资料不全，将无法通过档案验收，进而无法通过工程项目竣工验收。

 

八、工程结算财务资料不全引发的风险

水利工程建设项目多为国家投资建设或建设资金中含有国家投资，因此项目通常都属于国家纪检监察、审计等部门监管对象，如工程结算财务资料不全，在面对审计等各类检查活动时，必将承担相应的管理责任，甚至因此引发其他违纪违法问题，相关的主管领导和责任人被追责。

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元正盛业律师关于水利工程项目档案

合规管理的实务建议

 

元正盛业合规律师团队结合对水利工程项目档案合规管理的研究认识，从实务角度就如何加强水利工程项目档案合规管理，避免相关风险的发生提出以下建议：

一、项目法人单位需切实履行项目档案合规管理职责

（一）建立项目档案合规管理机制。明确档案工作的分管领导，设立或明确与工程建设管理相适应的档案合规管理机构；建立档案合规管理机构牵头，工程建设管理相关部门和参建单位参与、权责清晰的项目档案管理工作网络。

 

（二）制定项目档案合规管理制度。通过建立健全项目档案合规管理制度，明确各管理组织合规职责，规范各步骤操作规程，包括档案合规管理办法、档案分类大纲及方案、项目文件归档范围和档案保管期限表、档案整编细则等。

 

（三）在招标文件中明确项目文件合规管理要求。与参建单位签订合同、协议时，应设立专门章节或条款，明确项目文件合规管理责任，包括文件形成的质量要求、归档范围、归档时间、归档套数、整理标准、介质、格式、费用及违约责任等内容。监理合同条款还应明确监理单位对所监理项目的文件和档案的检查、审查责任。

 

（四）建立项目文件合规管理和归档考核机制。对项目文件的形成与收集、整理与归档等情况进行合规考核。对参建单位进行合同履约考核时，应对项目文件管理条款的履约情况作出评价；在合同款完工结算、支付审批时，应审查项目文件归档情况，并将项目文件是否按要求管理和归档作为合同款支付前提条件。应将项目档案信息化纳入项目管理信息化建设，统筹规划、同步实施。

 

对违规建档问题及时进行整改。对档案主管部门、上级主管部门在项目档案监督检查，或本单位自检自查中发现的问题及时整改落实，对检查发现的档案安全隐患应及时采取补救措施予以消除，并对违规人员进行严格追责。

 

二、其他参建单位也需切实履行项目档案合规管理职责

（一）建立符合项目法人要求且规范的项目文件合规管理和档案合规管理制度，报项目法人确认后实施。

 

（二）负责本单位所承担项目文件收集、整理和归档工作，接受项目法人的监督和指导。

 

（三）监理单位负责对所监理项目的归档文件的完整性、准确性、系统性、有效性和规范性进行审查，形成监理审核报告。

 

三、加强水利工程项目档案合规管理制度建设

项目法人单位和其他各参建单位应加强水利工程项目档案合规管理工作，通过制定项目档案管理合规管理制度，规范项目档案合规管理行为，将各项项目档案合规要求嵌入业务和流程当中，定期开展合规风险识别、评价工作，采取相关措施将项目档案合规风险处于受控状态。

 

四、依法依规确定水利工程档案的归档范围，并严格执行

《水利工程建设项目档案管理规定》从前期工作、征地补偿与移民安置、建设实施、生产准备/试运行、竣工验收等5个类别提出了167方面应归档文件材料的范围，并注明了保管期限。项目法人技术负责人牵头、各工程建设管理部门和参建单位技术负责人员、档案员参加，共同依据《水利工程建设项目档案管理规定》的规定，研究制定适合本项目实际的文件归档范围和档案保管期限表，印发工程管理各部门和各参建单位对照执行，确保应归档文件材料收集齐全完整。

 

五、建立水利工程档案合规管理审查机制

项目法人与参建单位按照职责分工，分别组织对归档文件进行质量合规审查。

（一）施工文件、设备采购制造文件，参建单位组卷、整理完毕并自查后，依次由监理单位、项目法人工程建设管理部门、项目法人档案管理机构进行审查。

 

（二）信息系统文件，参建单位组卷、整理完毕并自查后，依次由监理单位、项目法人信息化管理部门、项目法人档案管理机构进行审查。

 

（三）监理文件、总承包文件、科研项目文件和第三方检测文件，有关单位组卷、整理完毕并自查后，依次由项目法人工程建设管理部门、项目法人档案管理机构进行审查。

 

（四）项目法人各部门文件，依次由部门负责人、项目法人档案管理机构进行审查。各审查责任主体对审查发现的问题，要形成记录并反馈被审查单位，被审查单位要及时整改，形成整改闭环，合格后方可归档。

 

六、严格按照各类文件归档时间要求开展文件归档工作

《水利工程建设项目档案管理规定》从11个方面明确各类文件的具体归档时间，要求相关文件要经规范整理及审查后及时归档。项目法人单位和其他各参建单位应严格按照规定执行，在要求的归档时间内完成文件归档工作。

 

七、做好照片、声像档案收集整理归档工作

水利工程建设项目重要活动及事件，原始地形地貌，工程形象进度，隐蔽工程，关键节点工序，重要部位，地质、施工及设备缺陷处理，工程质量或安全事故，重要芯样，工程验收等，必须形成照片和音视频文件，并按照相关档案管理规范进行整理归档。

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律师在水利工程项目档案管理中的

作用和价值

 

元正盛业合规律师团队长期为大量企业提供法律顾问服务及各类专项法律服务，我们认为，律师在水利工程项目档案合规管理事务中，可以提供如下具体法律服务事项：

一、协助水利生产经营单位搭建水利工程建设项目档案合规管理体系。

二、协助水利生产经营单位建立健全务实有效的水利工程建设项目合规管理制度体系。

三、对水利生产经营单位项目档案管理工作开展专项“合规体检”，防范企业水利工程建设项目在档案管理方面的风险和漏洞。

四、为水利生产经营单位提供与水利工程建设项目档案合规管理的专业培训。

五、受水利生产经营单位委托参与水利工程建设项目档案管理纠纷的处理，代理相关诉讼。

 

以上是元正盛业合规律师团队针对企业水利工程建设项目档案合规管理做出的研究和实务建议，希望对企业档案管理能力提升有所助力。