随着国家对土地资源保护力度的进一步加强和依法执法的具体要求下，针对具体违法行为“谁来管、怎么管”的问题成为执法部门开展执法工作的前置性必然要求。根据传统执法实践，自然资源主管部门（原国土资源部门）作为土地执法监察主管部门具体开展“非法占地类”土地违法行为的执法工作。但是，根据国家机构改革的精神及《中华人民共和国土地管理法》（以下简称“土地管理法”）的修订，对涉及农村宅基地划分、管理的主体明确为农业农村部门后。常出现自然资源部门和农业农村部门对农民非法占用土地进行住宅建设的违法行为由谁来管的争议，两部门在具体适用法律依据时，对如何适用《中华人民共和国土地管理法》（以下简称“土地管理法”）第七十七条和七十八条的适用出现选择困难的问题。

为明晰部门具体执法权责边界，确保适用法律正确，笔者就上述问题展开谈谈自己的看法，以期为执法部门依法履职，依法开展具体行政执法工作提供可供参考的建议。

一、关于执法主体和执法依据的分析

（一）关于对土地管理法第七十七条和七十八条的理解

笔者认为，一部良法、益法，最主要，最根本的机能就是尊重和保障人权，维护最广大人民群众的根本利益，每一部法都蕴含着对民生的考量，土地管理法当然也不例外。对于土地管理法第七十七条和第七十八条，实质上就是对民生考量的具体体现。这两条的条款表述内容虽具有高度的重合性，都是针对“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地进行建设的违法行为”。但是，这两条却具有最本质、最根本的区别，具有不同的内涵和意义。这两条针对的是对不同违法主体违法行为的不同处罚措施，实践中，自然资源部门和农业农村部门作为行政执法机关应准确地把握立法的本意，以利法律准确得以实施。

笔者认为，土地管理法第七十七条与七十八条两条款之间是一般条款与特别条款的关系。相对于第七十七条的一般性规定，第七十八条是针对“农村村民”作为一类特殊违法主体“非法占用土地建住宅”的特殊规定。因此，对农村村民非法占用土地进行住宅建设这种违法行为的处罚在适用上很显然要依照《中华人民共和国立法法》第九十二条“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。”的规定，优先适用第七十八条规定。

具体来看，之所以分别创设第七十七条和七十八条，立法时是经过充分的利益考量的。这是对切实加强农村耕地保护的需要，更是对科学、有效、统一做好三农工作的实际需要。实践中对违法占用集体土地新建住房的农村村民，由于对国家的土地法规和政策不熟悉、不清晰，倾其所有，甚至负债累累建起一栋房屋。如果按照第七十七条采取“没收“的处罚方式，势必会引起被执行人产生极大的抵触情绪，影响社会的和谐稳定。同时，如果按照第七十七条附加采取“罚款”的处罚方式，则将进一步加重农民的违法成本。所以，从立法者原意的角度出发，才创设了第七十八条。通过创设七十八条既能用“限制拆除”的处罚方式，以防止农民非法占用土地进行住宅建设违法行为的继续，防止违法结果的扩大。同时，又能避免对农村村民此种违法行为，以简单的“没收”和“罚款”所引发的社会矛盾。当然，这实质上就是基于对农村村民民生的保护考量。