宅基地制度是农村土地制度的重要组成部分。为了充分发挥宅基地对农民生产、生活和发展的保障作用，农民对宅基地享有占有、使用的权利，不允许农民利用宅基地使用权盈利或流转。但宅基地使用权作为农民手中有限的财产，是否应发挥财产功能，以满足农民利益的诉求，目前没有形成定论。

宅基地制度最早可以追溯到建国之前，在革命斗争时期，土地革命并行展开，当时的做法是消灭地主等剥削阶级，将土地直接分配给农民，并未明确区分耕地和住宅用地，农民可以取得耕地及住宅用地的所有权。1949年9月29日，‌中国人民政治协商会议第一届全体会议通过《‌中国人民政治协商会议共同纲领》‌，‌明确规定要“有步骤地将封建半封建的土地所有制改变为农民的土地所有制”，即‌《共同纲领》明确保护农民的土地所有权。

进入建国初期，农村地区逐步开展合作社经济，土地尚未国有或集体所有化。1954年《宪法》第八条规定，国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权。表明在建国之前及建国初期，宅基地并没有作为住宅用地单独划分出来，而是与耕地作为整体一起被分配给农民享有，农民可以拥有土地所有权。

因农村个体劳作与初步的合作经济并不能扩大生产规模、释放生产潜力，自1955年起，中央逐步推进初级的合作社向高级合作社发展，逐步实现土地向集体的进一步集中。在1956年《高级农业生产合作社示范章程》第十三条、第十四条规定，入社的农民必须把私有的土地和耕畜、大型农具等主要生产资料转为合作社集体所有。第十六条第二款明确规定，社员的房屋地基不必入社，即入社的耕地转化为生产社集体所有，住宅地基所有权由农民享有。即为了保证农民的居住需求，在这一阶段，出现了耕地与住宅用地的分离，然而高级合作社只是社会化改造的一个阶段。

随着人民公社运动的开展，由高级合作社到人民公社的转变也意味着生产资料的彻底公有化。1962年颁布的《人民公社60条》规定，生产队范围的土地，统一归生产队集体所有，土地的范围囊括所有的耕地、自留山和宅基地等。此后，农村所有土地都从农民私有转化为了集体所有。

为了解决农民的居住问题，随着住宅土地也纳入公有，宅基地使用权被创设出来以保证农民拥有使用住宅用地的权利。1963年《关于对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》规定，社员的宅基地一律归生产队所有，不得买卖或出租，生产队保护社员的使用权。宅基地之上的附着物归社员所有，可以进行买卖。房屋买卖之后，宅基地使用权随之转移。自此，我国确立了宅基地所有权与使用权分离的格局，也表现房地一体处理的倾向性，但是并没有形成完善的宅基地分配制度，对于宅基地的数量和使用权人的身份并未作特别限六十年代、七十年代新生人口大量增加，农村地区人口也迅速增长，资源的分配压力逐渐上升。至改革开放加速城市化进程的八十年代，国家未禁止城镇居民取得宅基地，1983年《城镇个人建造住宅管理办法》允许有需求的个人在农村申请宅基地。

九十年代中国房地产的迅速发展，农村地区人口压力增大，城镇发展开始挤压农村资源，城镇居民申请宅基地建造住宅的权利逐渐失去合理性。1986年出台的《土地管理法》未对农民使用宅基地做出明确限制，且允许城镇非农业户口在农村申请宅基地建造住宅。

1998年修改了《土地管理法》，首先将城镇居民的土地权利定义为建设用地使用权以与宅基地使用权相区别，并禁止城镇居民在农村购买房屋。其次完善宅基地使用权分配体系。明确了“一户一宅”的分配原则。这些保护农村资源的规定，逐渐形成公法体系中的宅基地使用权体系。

私法体系中的宅基地使用权直到2007年的《物权法》作为用益物权被确认，但是《物权法》中的相关条款没有对宅基地使用做出详细规定，而是将对宅基地使用权规制的权力转介给了其他法律或者有关规定，因此《土地管理法》一直是调整宅基地使用权的主要规范。

随着城市化进程的进一步加深，城乡收入差距逐渐加大，促使着农民为提高收入而选择大量进城打工，农村人口大量流失，伴随农民大量外出务工，曾经因人口众多而分配紧张的宅基地却大量闲置，农村宅基地进入了一个新的阶段。保护农村资源，维护宅基地的分配公平已经不再是主要矛盾，宅基地大量闲置导致整个宅基地分配利用陷入僵局，宅基地既不能充分发挥保障功能，也不能有效地进行再分配、无法发挥其财产功能。为此，中央开始推进制度的改革。

2013年，中央发布《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，强调要加强农户的宅基地用益物权，选择试点，推进农户住房财产的流转，增加农民收入渠道。2015年，中央在全国33个城市开展试点工作。根据在试点城市的改革经验，农村土地制度改革成为党和国家改革的重点方向。2018年中央一号文件中明确提出要推进农村宅基地实行三权分置，推动农村宅基地的“适度流转”，2020年自然资源部对十三届全国人大三次会议第3226号建议的答复中，确认宅基地使用权可以适用房地一体原则被继承。中央文件的内容表明了现行的宅基地使用权管理制度存在规定不明等问题，亟待改革。自然资源部的答复则一定程度上代表行政机关对于宅基地使用权继承的态度，但是否允许宅基地使用权继承依然未成定论。

现行《民法典》承袭了《物权法》的规定，但在《物权法》首次将宅基地使用权定义为用益物权之前，宅基地使用权在《土地管理法》及其他文件中的规定具有强烈的公法色彩。虽然被定义为用益物权，但是宅基地使用权与一般的用益物权差别很大。通常认为，宅基地使用权作为一项特殊的用益物权，其权利内容具有成员权属性。宅基地使用权具有福利性和社会保障属性，由农村集体直接将宅基地以户为单位分配给集体成员，便享有该宅基地的宅基地使用权，可以在其上建造房屋供户内成员居住。但宅基地使用权作为财产权没有收益，转让的权利，根源在于宅基地使用权中的身份性特征限制了使用权的权利行使，出于维护农民权益，同时保证土地的公有化，只有作为本集体经济组织成员才有权利请求分配宅基地，成为宅基地使用权人，导致宅基地使用权成为“特殊”的用益物权。

目前有关宅基地使用权的立法中，《民法典》与《土地管理法》中对宅基地使用权的性质、分配等内容进行规定，宅基地包含地上房屋与地下土地，地上房屋为农民私人财产，可以作为合法的遗产由继承人继承。宅基地使用权是否可以继承，其配套措施如何完善，还需要进一步地讨论、探索。

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