随着法治政府建设的不断推进，法治政府建设已经进入追求制度实效的关键阶段，防止制度空转、提升实效性成为当前最重要的任务。行政规范性文件作为法律制度的延伸，也是行政机关实施行政管理的重要依据。行政规范性文件的制发水平直接衡量着行政机关推进法治政府建设的水平和进度。

国务院办公厅于2018年5月和12月分别印发了《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》《关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》和新疆维吾尔自治区人民政府于2021年1月颁布了《新疆维吾尔自治区行政规范性文件管理办法》（自治区人民政府令第218号），从行政规范性文件的起草、合法性审核、发布、备案审查、清理等多个方面对行政规范性文件全流程进行了规范，标志着行政规范性文件管理工作法治化建设迈上新台阶。

在我们为众多行政机关提供法律顾问服务和行政规范性文件合法性审核的过程中，发现经常有一些环节或者细节被忽略或者变相走样，导致越权文件、违法文件的出台。为此，我们以政府规范性文件为例对规范性文件管理全流程予以梳理，形成了操作指引，以便为新疆各级行政机关加强规范性文件管理提供有效参考和借鉴。

一、调研起草

（一）调研论证

起草行政规范性文件，应当对制定行政规范性文件的必要性、可行性、合法性、合理性，以及与相关政策措施的协调性等进行调查研究，对所要解决的问题、拟确立的主要制度和措施、预期效果、社会风险以及其他可能产生的影响等进行评估论证。

（二）起草

1.这里首先需要厘清制定机关和起草单位。

制定机关。行政规范性文件的制定机关即发文机关。

行政规范性文件的制定主体包括：

①各级人民政府；

②县级以上人民政府工作部门；

③县级以上人民政府的派出机关；

④法律、法规、规章授权的具有管理公共事务职能的组织。

除法律、法规另有规定外，行政机关的议事协调机构、临时机构和内设机构不得以自己的名义制定行政规范性文件。

起草单位。行政规范性文件的起草单位即承担起草任务的部门。

政府规范性文件由本级人民政府组织起草，可以确定由其所属一个或者几个部门具体负责起草工作。行政规范性文件的内容涉及两个或者两个以上部门职权的，可以由两个或者两个以上部门联合起草；联合起草时，以一个部门为主，其他部门配合。

部门规范性文件由本部门组织起草，可以确定由其一个或者几个所属机构具体负责起草工作。

起草行政规范性文件，可以邀请有关机构、专家参加，也可以通过政府购买法律服务委托第三方起草。

2.文件制定要求

凡法律、法规、规章和上级文件已经作出明确规定的，现行文件已有部署且仍然适用的，不得重复发文；对内容相近、能归并的尽量归并，可发可不发、没有实质性内容的一律不发，不得照抄照搬照转上级文件、以文件“落实”文件。

确需制定行政规范性文件的，要讲求实效，注重针对性和可操作性，并严格文字把关，确保政策措施表述严谨、文字精练、准确无误。

二、征求相关部门意见

（一）征求意见程序

行政规范性文件内容涉及其他部门职责的，起草单位应当充分征求相关部门的意见。征求意见应当附行政规范性文件草案及起草说明，提供制定依据。

被征求意见的单位对规范性文件涉及本单位职责部分负责，应当在规定时间内函复起草部门，反馈意见和建议。

（二）对意见的处理

起草单位在征求相关部门意见过程中，对收到的意见和建议应当认真研究处理。对于部门间意见有分歧的，起草单位应当进行协商协调；难以达成一致意见的，起草单位应当列明各方意见，并提出明确的处理意见，报请制定机关决定。

三、公开征求公众意见

听取意见可以采取座谈会、听证会、实地走访、书面征求意见、向社会公开征求意见、问卷调查、民意调查等多种方式。起草单位可以根据需要选择多种方式进行，但是向社会公开征求意见是必须采取的方式。

（一）公开征求意见程序

除依法需要保密的以外，起草行政规范性文件，应当公开征求公众意见。

公开征求意见，应当通过政府网站、部门网站、政务新媒体、新闻发布会以及报刊、广播电视等便于群众知晓的方式公开行政规范性文件草案及其说明等材料。

公开征求意见的期限一般不少于7个工作日；列入重大行政决策事项清单的行政规范性文件，征求意见的期限一般不少于30日。法律、法规、规章对公开征求意见的期限另有规定的，从其规定。

未经征求意见的，不得提请制定机关集体审议。

（二）征求企业和行业协会意见

行政规范性文件内容对企业切身利益或者权利义务有重大影响的，应当充分听取有代表性的企业和行业协会商会的意见。

（二）对意见处理

起草单位应当对征集的意见和建议予以研究处理，对重大分歧意见进行协调，并在起草说明中载明。

四、专家论证

对专业性、技术性强的行政规范性文件，应组织相关领域专家进行论证，并在起草说明中写明。

五、社会稳定风险评估

行政规范性文件的内容涉及重大制度调整、重大公共利益、与公众切身利益密切相关等事项，可能对社会稳定、公共安全等方面造成不利影响的，起草单位应当按照重大行政决策风险评估规定进行风险评估。

开展风险评估，由起草单位作为评估主体组织实施，根据工作需要，起草单位可以自行评估，也可以委托有资质的第三方评估机构评估。

六、公平竞争审查

公平竞争是市场经济的基本原则。建立公平竞争审查制度，对规范政府有关行为，防止政府过度和不当干预市场，维护公平竞争秩序，具有重要意义。

制定涉及市场准入、产业发展、招商引资、招标投标、政府采购、经营行为规范、资质标准等市场主体经济活动的行政规范性文件，起草单位应当进行公平竞争审查，评估对市场竞争的影响，防止排除、限制市场竞争。

公平竞争审查按照《公平竞争审查制度实施细则》等相关规定进行。

七、起草单位合法性审核

起草政府规范性文件，起草单位应当先行对行政规范性文件草案进行合法性审核，并经本单位集体讨论。具体审核事项、审核材料、审核方式、审核期限、审核处理参照“九、制定机关审核机构合法性审核”相关规定进行。

八、起草单位集体讨论

提交政府审议前，起草单位应当先行对行政规范性文件草案进行合法性审查，并经本单位办公会议集体审议决定。未经合法性审核、单位集体讨论、单位主要负责人签署的行政规范性文件草案，不得报请政府审议。

九、制定机关审核机构合法性审核

（一）审核机构

司法行政部门负责本级人民政府及其办公机构制定的行政规范性文件，或者由同级人民政府工作部门起草、经本级人民政府批准后以工作部门名义制发的行政规范性文件。

县级以上人民政府工作部门制定的行政规范性文件，由本部门确定的审核机构进行合法性审核。

县级以上人民政府依法设立的派出机关制定的行政规范性文件，由该派出机关确定的审核机构进行合法性审核。

乡镇人民政府制定的行政规范性文件由本级人民政府确定的专门审核机构进行合法性审核。

法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织制定的行政规范性文件，由其行业主管部门确定的审核机构进行合法性审核。

（二）审核必须报送的材料

起草单位应当提供规范性文件草案送审稿、起草说明（包括制定必要性、制定依据、起草过程、主要内容等）、拟设定行政措施的相关依据、参考资料、征求意见及采纳情况（网上公开征求意见截屏）、专家论证报告（可选）、风险评估报告（可选）、公平竞争审查表等有关材料和起草单位的合法性审核意见。

由县级以上人民政府办公厅（室）对材料是否齐备进行审查，材料齐备的转送本级人民政府司法行政部门进行合法性审核，材料不齐备的退回起草单位。材料不齐备的，司法行政部门可以退回政府办公厅（室）。

（三）审核事项

1、是否属于行政规范性文件；

2、是否符合规范性文件起草或者制定的主体要求；

3、是否符合制定机关法定权限；

4、是否符合行政规范性文件制定程序；

5、是否存在违反下列规范性文件禁止性规定：

①增加法律、法规、规章规定之外的行政权力事项或者减少法定职责；

②设定行政许可、行政处罚、行政强制等事项，增加办理行政许可事项的条件，规定出具循环证明、重复证明、无谓证明的内容；

③违法减损公民、法人和其他组织的合法权益或者增加其义务，侵犯公民人身权、财产权、劳动权、休息权等基本权利；

④超越法定职权规定应由市场调节、企业和社会自律、公民自我管理的事项；

⑤制定含有排除或者限制公平竞争内容的措施，违法干预或者影响市场主体正常生产经营活动，违法设置市场准入和退出条件等；

⑥法律、法规、规章规定行政规范性文件不得设定的其他事项。

6、是否违反法律、法规、规章和上级文件规定。

（四）审核期限

合法性审核时间一般不少于5个工作日，不得超过15个工作日。法律法规另有规定的，从其规定。审核时限自合法性审核部门（机构）收到完备、规范的审核材料次日起计算。

（五）审核方式

行政规范性文件合法性审查以书面审查为主要形式。合法性审核部门（机构）可以组织相关领域专家、吸纳政府法律顾问协助开展合法性审核工作。

行政规范性文件影响面广、情况复杂、社会关注度高或者存在疑难法律问题的，司法行政部门可以书面征求相关方面的意见，必要时可以采取召开座谈会、论证会等方式征求意见。起草单位应当予以配合。征求意见时间不计算在审核时限内。

行政规范性文件制定机关或起草单位不得以征求意见、会签、参加审议等方式代替合法性审核。

未经合法性审核或者经审核不合法的行政规范性文件草案，不得提交制定机关集体审议。

（六）审核处理

行政规范性文件合法性审核应当出具书面审核意见，应当对照审核事项逐项审核并按照下列情形给予结论性处理意见并说明理由：

1、对不属于行政规范性文件的，告知起草单位；

2、认为不存在合法性问题的，作出“符合有关法律规定”的审核意见；

3、认为存在一般合法性问题、修改后可符合合法性审核要求的，作出“应当予以修改”的审核意见，并明确修改意见；

4、违反规范性文件禁止性规定，或者制定机关不具有制定权限，或者超越制定机关法定权限的，同法律、法规、规章和上级文件规定相抵触的，作出“不符合有关法律规定”的审核意见，并说明理由、退回起草单位；

5、违反行政规范性文件制定程序的，作出“补正程序”的审核意见。

合法性审核通过后，起草单位对行政规范性文件草案实质性内容作出修改的，应当重新进行合法性审核。

起草单位应当根据合法性审核意见对行政规范性文件草案作出修改或者补充；特殊情况下未完全采纳合法性审核意见的，应当在提请集体审议时说明理由和依据。

十、制定机关集体审议

制定行政规范性文件实行集体研究讨论制度。根据制定主体的不同，按照下列程序审议决定：

1、自治区、设区的市、县（市、区）、乡（镇）人民政府制定的行政规范性文件，应当经本级政府常务会议或者全体会议审议决定。

2、县级以上人民政府工作部门，法律、法规和规章授权的具有管理公共事务职能的组织制定的行政规范性文件，应当经本单位负责人集体讨论决定。

3、两个或者两个以上部门联合制定的行政规范性文件，应当经联合制定部门办公会议共同讨论决定。

十一、向同级党委请示报告

规范性文件涉及重大事项和重要工作的，出台前还应当按照规定向同级党委请示报告。

十二、公布

经审议通过的行政规范性文件，由制定机关主要负责人签署公布。行政规范性文件由制定机关办公机构统一登记、统一编号、统一印发。

（一）统一登记

印发行政规范性文件的，制定机关办公机构应当统一登记到专门设置的行政规范性文件登记簿。

（二）统一编号

行政规范性文件统一使用专用发文字号，发文字号中发文机关代字应当加“规”字，如（XXX规〔20XX〕XX号）。制定印发其他文件，不得应用行政规范性文件编号。 

（三）统一公布

公布是行政规范性文件生效的必经程序和必要条件。

行政规范性文件应当由制定机关及时通过政府公报或者政府（部门）网站公布，鼓励运用政务新媒体、报刊、广播、电视等方式向社会公布。不得以内部文件形式印发执行，未经向社会公布的行政规范性文件不得作为行政管理依据。

（四）正式实施

行政规范性文件应当自公布之日起30日后施行。

为保障国家安全和重大公共利益的需要，或者公布后不立即施行将有碍法律、法规、规章和国家政策执行的，可以自公布之日起施行。行政规范性文件的施行之日，应当在文中注明。

（五）有效期限

行政规范性文件中应当载明有效期限。

有效期限一般不得超过5年，未载明有效期的行政规范性文件，有效期限视为5年。冠以“试行”“暂行”的行政规范性文件有效期不得超过2年。法律、法规或者规章另有规定的，从其规定。

（六）解释

行政规范性文件由制定机关负责解释，其他任何单位无权进行解释。

十三、备案审查

行政规范性文件备案审查应当有件必备、有备必审、有错必纠。

（一）报人大常委会备案

行政规范性文件应当自公布之日起三十日内，按照以下程序报送人大常委会备案：

①县级以上人民政府及其办公厅（室）制定的规范性文件，报送本级人民代表大会常务委员会备案。

②乡（镇）人民政府及其办公室制定的规范性文件，报送本级人民代表大会主席团备案。

（二）报送政府备案

1、备案程序。行政规范性文件应当自发布之日起三十日内，制定机关办公机构按照以下程序报送备案：①各级人民政府及其办公厅（室）制定的行政规范性文件，报送上一级人民政府备案，径送上一级人民政府司法行政部门；②县级以上人民政府工作部门制定的行政规范性文件，报送本级人民政府备案，径送本级人民政府司法行政部门；③县级以上人民政府派出机关制定的行政规范性文件，报送设立该派出机关的人民政府备案，径送设立该派出机关的人民政府司法行政部门；④法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织制定的行政规范性文件，报送行业主管部门备案；⑤两个以上制定机关联合制定的行政规范性文件由牵头单位负责报送备案。

2、报送备案材料：备案报告；正式文本（国家通用语言文字和当地通用的少数民族语言文字）；制定说明（包括制定必要性、制定依据、制定过程、主要内容等）；合法性审核意见；制定依据文本；其他相关材料。以上材料按照规定格式（A4纸）装订成册（一式三份），同时提交电子文本。

3、备案审查。司法行政部门对报送的行政规范性文件进行备案审查。符合《新疆维吾尔自治区行政规范性文件管理办法》规定的，予以备案登记。有下列情形的，不予备案登记，并提出相应备案审查意见：①不属于行政规范性文件或者不符合备案程序的，退回制定机关；②不符合行政规范性文件统一登记、统一编号、统一印发的要求或者未按照报送备案资料规定的，退回并通知制定机关在10个工作日内整改或者补正材料后重新报送备案；③违反规范性文件禁止性规定，或者制定机关不具有制定权限，或者超越制定机关法定权限的，或者同法律、法规、规章和上级文件规定相抵触的，通知制定机关限期改正，暂停执行该行政规范性文件的部分或者全部内容。

县级以上人民政府办公机构应当通过政府公报或者政府网站、新闻媒体等，定期向社会公布备案登记的行政规范性文件目录。州、市（地）、县（市、区）人民政府（行政公署）司法行政部门应当对行政规范性文件备案审查情况进行定期通报。

州、市（地）、县（市、区）人民政府（行政公署）司法行政部门应当在每年第一季度，将上一年度行政规范性文件管理情况向本级政府作出年度报告，同时抄报上一级政府司法行政部门。

4、备案整改。制定机关应当自收到限期改正或者停止执行备案审查意见之日起，在规定期限内自行改正，相关情况自改正之日起30日内向司法行政部门书面报送。制定机关自行改正后的行政规范性文件重新公布，并报送备案。

制定机关未按照前款规定执行的，司法行政部门可以报请本级人民政府作出撤销行政规范性文件的决定，并通报批评。制定机关收到撤销行政规范性文件决定的，应当立即停止执行。撤销行政规范性文件决定，由作出本决定的人民政府及时向社会公告。

十四、清理

清理工作遵循日常与定期清理、专项和全面清理相结合的原则。

（一）日常清理。有效期届满的行政规范性文件自然失效。在行政规范性文件有效期届满前6个月，应当对其内容的合法性、合理性、协调性、可操作性及其实施效果进行评估，评估情况作为行政规范性文件修改、废止或者继续施行的重要参考。

（二）定期清理。县级以上人民政府每两年组织进行一次清理。制定机关应当根据法律、法规、规章、上级文件规定的立改废释情况或者上级机关要求，及时对行政规范性文件进行清理。清理结果向社会公布。

制定机关被撤销、合并或者职能调整的，由继续行使其职权的机关负责清理。两个以上制定机关联合制定的行政规范性文件，由牵头单位会同有关单位负责清理。

（三）清理处理。

1、部分内容与法律、法规、规章和相关政策规定不一致或者不适当的，应当修改后重新公布；

2、主要内容与法律、法规、规章和相关政策规定不一致或者不适当的，已被新的法律、法规、规章或行政规范性文件代替的，或者调整对象消失的，应当予以废止。

3、制定机关应当根据行政规范性文件清理结果，及时更新行政规范性文件目录信息。

十五、监督检查

（一）公众监督。公民、法人或者其他组织认为行政规范性文件有问题的，可以向制定机关或者司法行政部门提出书面审查建议。建议内容应当包括建议人姓名（名称）、联系方式、地址、建议审查的行政规范性文件名称、发文字号以及审查事项、理由等。

制定机关或者司法行政部门应当在收到书面审查建议30个工作日内依法作出处理，并将处理结果反馈建议人。

（二）法治监督。县级以上人民政府应当将行政规范性文件管理工作作为法治政府建设考评内容，纳入绩效考核。

县级以上人民政府应当建立行政规范性文件监督检查机制，每年采取抽查方式，对本级人民政府部门、下级人民政府开展行政规范性文件的起草、合法性审核、决定与公布、备案审查、清理等工作情况进行检查。政府部门的检查结果向其所属的人民政府、下级人民政府的检查结果向其所属的上级人民政府进行书面反馈，并作为绩效考核的重要参考。

检查可以采取下列方式：召开座谈会、听取汇报、询问情况、调阅资料、开展专项检查或者抽查；通过政府购买法律服务方式委托高校、专家学者、法律顾问等第三方对行政规范性文件的制定和实施情况进行评估；其他方式。

 

＊以上流程系根据中央、自治区出台的行政规范性文件相关管理规定梳理。如有不妥之处或者对具体流程和操作有意见和建议，欢迎来电来访进行具体交流。

 

声明：本文观点系作者个人观点，仅用于交流讨论目的，供读者参考，并非元正盛业律师事务所正式法律意见或建议。如您有相关法律问题的意见交流或需要法律服务，请与本所或作者联系。