政府投资作为一项重大的政府职能，事关经济社会发展的全局，也是落实国家发展战略的重要方式，政府投资的资金多数会通过项目投资的方式和表现形式进行，那么对于政府投资项目的资金来源、投资红线、项目的其他融资方式如何有效嵌入和结合也在很多法律实务中成为关注的重点。

一、政府项目投融资的红线—关于地方政府债务与隐性债务的法律合规性分析

1、从金融机构文件看项目投融资红线。

《银行保险机构进一步做好地方政府隐性债务风险防范化解工作的指导意见》（银保监发〔2021〕15号）中明确指出不得以任何形式新增地方政府隐性债务。银行保险机构应严格尽职调查，提供融资应符合以下要求：一是不得违法违规提供实际依靠财政资金偿还或者提供担保、回购等信用支持的融资。二是不得要求或接受地方党委、人大及其常委会、政府及其部门出具承诺或担保性质的文件，包括但不限于决议、会议纪要、协议、各类函件等。三是不得要求或接受以机关、事业单位、社会团体的国有资产为相关单位和个人融资进行抵押、质押以及以售后回租、售后回购等的方式变相抵押、质押。四是不得要求或接受以政府储备土地或者未依法履行划拨、出让、租赁、作价出资或者入股等公益程序的土地抵押、质押。不得提供以预期土地出让收入作为企业偿债资金来源的融资。五是参与政府和社会的合作（PPP）、政府投资基金等，不得约定或要求由地方政府回购其投资本金、承担其投资本金损失、保证其最低收益，不得通过其他明股实债的方式提供融资及相关服务。六是不得将融资服务作为政府购买服务内容。七是企事业单位在本行、本公司存量地方政府相关融资，已经在抵押担保方式、贷款期限、还款方式等方面整改合格。八是不得以其他任何形式新增地方政府隐性债务。健全新增隐性债务发现机制。银行保险机构应在合同中约定，一旦发现客户违规新增地方政府隐性债务将终止提供融资，已签订融资合同的终止提款，同时及时将有关情况报告相关监管机构。

从上述文件规定中，我们可以明确看出政府项目的融资不得以任何形式新增地方隐性债务，并且银保监对于在项目融资过程中可能导致政府隐性债务的情形和内容进行了文件规定，这也为我们在今后项目融资的法律服务过程中划出了红线。

2、地方政府债务的规定和红线。

政府投资项目使用的资金来源为财政性资金，我国为了规范政府收支行为，强化预算约束，加强对预算的管理和监督，建立了健全全面规范、公开透明的预算制度，制定并实施《中华人民共和国预算法》。

政府预算的构成包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算。预算管理应当结合《中华人民共和国预算法》《国务院关于加强地方性政府性债务管理意见》43号文和《预算法实施条例》。关于地方政府举债，根据《预算法》35条规定，经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措…举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。除前款规定外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。除法律另有规定外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。

从我国的财政预算管理办法及相关文件规定，结合金融机构对于项目投资和融资红线的文件，我们可以明显看出政府项目投融资过程中不得以任何形式新增地方政府隐性债务的红线要求。

二、政府项目的分类和特点解析

项目的分类和特点，按照经营类型分类，一般可以分为公共项目和商业类项目。公共项目包含基础设施与公共服务项目，具体细分，从实践上可以分类为公益性项目、准公益性项目和经营性项目；商业类项目一般是由商业主体自主运行，自负盈亏，不涉及社会公共利益。

公共项目包括公益性项目、准公益性项目和经营性项目。公益性项目，是指为社会公共利益服务，不以盈利为目的，且不能或不宜通过市场化方式运作的政府投资项目，比如常见的公共交通等基础设施项目，以及公共卫生、保障性安居工程等基础建设项目。准公益性项目，是指政府投资的可以有一定经济回报的工程项目或者获得政府特许经营权的项目，如供水、供气、供热和经批准可收费的道路等。经营性项目，是指项目业主单位可以自主经营，并能够完全自主定价或在政府知道定价基础上实现收支平衡，独立管理的项目，具体包括经营性高速公路、园区污水处理、地下综合管廊等项目。

我们如果按照投资项目的分类，可以将项目统分为政府投资项目、企业投资项目。其中，政府投资项目多以财政性资金直接投资和资本金注入方式进行项目投资，股本金来源于政府；企业投资项目，其中也包括使用政府资金进行投资的项目，要按照国家有关规定办理使用政府资金的手续，比如投资补助、贷款贴息等方式。上述使用政府资金的项目多以公益性和准公益性项目为主。其他企业投资项目，不使用政府资金的，多以经营性项目为主。

三、政府项目涉及地方政府隐性债务的问责典型案例

地方政府隐性债务是指地方政府在法定债务限额之外直接或者承诺以财政资金偿还以及违法提供担保等方式举债的债务。（财政资金偿还、不在预算内）在项目投资和建设过程中，表现为以政府投资基金、PPP和政府购买服务等名义进行变相举债。2022年5月，财政部通报了16个地方政府隐性债务问责典型案例，9个直接涉及基础设施项目。

案例1：安徽省安庆市化解债务不实、新增隐性债务，涉及的基础设施类型为棚户区改造。情形涉及变更已用于质押融资的原棚改购买服务项目协议合同额，直接删除作为化债处理，化债不实，同时涉及使用中票募集资金部分用于偿还前期隐性债务利息，约定该笔融资由政府承担。

案例2：山东省原沂南县城乡建设发展有限公司通过以财政资金为还款来源发债方式违法违规融资，涉及扶贫项目。具体违规行为表现为经县人大常委会同意，县政府以政府购买服务方式运作扶贫社会效用债券项目，由财政安排预算资金按年支付相关债券项目资金，并与城建公司签订政府购买服务合同。城建公司发行社会效应债券，募集资金用于光伏扶贫电站、孝心养老基金补贴等扶贫项目。

上述案例均体现了在基础设施项目中涉及的违规政府隐性债务问题。

四、政府项目投融资的关键要素和金融机构的关注重点

以基础设施项目为例，项目投资的关键点主要集中于以下四个方面：

1、融资人在项目执行中的地位。首先要关注项目中各方主体的主体地位，明确主体职责和内容。项目融资还需关注项目的周期、经营性收入和特许经营事项等。

2、关注项目的执行方式。项目的实施方式在实践中有很多，常见的包括PPP、ABO、EPC、TOT、BT等等，在明确项目实施方式之后才可以结合项目情况进行有效的投资和项目融资方式选择。

3、关注财政资金占还款来源的比例，重点关注是否构成政府隐性债务，避免踩踏红线。

4、同时，在确认了上述内容的同时，关注约束政府财政资金支出的方式，比如财政资金是通过什么预算方式进行支出的，补贴、注资或者以其他协议方式予以约定，通过有效合法合规的方式确保项目的资金来源。

金融机构在对项目合规性评判的时候，往往使用三原则，重点关注合规性、安全性和合理性。首先，根据项目属性判断项目是否符合各类各项政策要求；其次，通过研判项目的退出机制和路径来确保还款来源的有效性；最后，通过分析项目执行方式、操作模式和方案的设计来判断项目的合理性。

随着各地不断落实国家发展战略，项目投资和融资问题也成为政府和各大国有企业的关注重点，作为为政府和国有企业的顾问律师，也需要对这一领域给予持续关注和并深度学习。