党的二十大报告强调，高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。中国国有企业是中国特色社会主义的支柱，是推进中国进入这个历史新时代坚强的物质基础，因此我国经济要实现由大向强的根本性转变，首要任务就是推动国有企业高质量发展。

而新时代国有企业高质量发展，必须全方位提高国有企业经营管理水平。在国企众多管理工作中，招投标领域项目多、资金规模大、影响面广，招标结果对企业经营影响较大。可以说，国有企业对招投标业务的管理，决定了企业的经济效益，决定了国企在国民经济中的骨干作用和宏观调控作用，更直接决定了国有企业未来的高质量发展。

但招投标业务也一直是国有企业管理的重点、难点和风险点。一方面，国有企业希望通过严格的招投标获取优质供应商，但实施过程中监管落地难，腐败案件屡发。另一方面，国企又受限于专业能力，僵化地适用招投标程序，花费了时间、成本，招标结果却不尽人意。导致中标单位在履约过程中经常发生农民工讨薪、质量问题乃至引发诉讼。一个失败的招标项目，并不会因为招标程序的结束而终止，反而将给企业带来长期消耗战，不但给企业生产运营带来不利影响，也会对管理者个人产生较大不良影响。

元正盛业合规律师团队立足于长期为国有企业提供一线法律服务的实务经验，结合上述问题和国企招投标开展的现状撰写本文，旨在与业内同行及国企管理者共同探讨交流国有企业在招投标业务领域的合规建设及实践路径。

1.《工程建设项目货物招标投标办法》（七部委27号令）

2.《工程建设项目施工招标投标办法》（七部委30号令）

3.《工程建设项目勘察设计招标投标办法》（八部委2号令）

4.《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》（七部委11号令）

5.《评标委员会和评标方法暂行规定》（七部委12号令）

6.《电子招标投标办法》（八部委20号令）

7.《公共资源交易平台管理暂行办法》（十四部委令第39号）

1.《标准施工招标文件》

2.《标准施工招标资格预审文件》

3.《简明标准施工招标文件》

4.《标准设计施工总承包招标文件》

5.《标准勘察招标文件》

6.《标准设计招标文件》

7.《标准材料采购招标文件》

8.《标准设备采购招标文件》

9.《标准监理招标文件》

此外，各部委也独立颁布了诸多规章及规范性文件，如国家发改委颁布19项、住建部颁布11项、商务部颁布2项、交通运输部颁布9项、工信部颁布2项、民航局颁布4项、水利局颁布1项等。由此可见，国家及各有关部门对招投标工作管理越来越重视，越来越规范，越来越严格......

国有企业在招投标业务中,形式化、违规问题严重。有些企业碍于项目依法必须招标，但早已内定中标单位。故虽冠以“招标之名”，实则严重违反招投标规定直接确定中标人。

有些企业虽然看似公平公开，但已将投标人限定在固定范围,中标价格限定在预设区间。招标过程弄虚作假，对投标人并没有深入对比,走走流程就罢了，所谓招标并没有形成实质性的市场竞争，造成了国有资产的流失。

国有企业一个不可忽视的问题就是较多的招标文件存在缺陷。虽然招标代理机构一般会采用一些规范性的招标文本,但这些规范性的招标文本框架内容是通用的,对具体招标工作的指导针对性不强。很多国有企业只是在范本的文本基础上简单地对其进行修改或者仅仅只是将其他企业的招标文件进行简单的复制和替换。依据此种招标方式进行招标很难以公正的方式进行现场合格评标或者现场定标,并且一旦中标极有可能因为招标需求不准确给国有企业造成巨大的损失。

除了套用模板外，招标文件约定开标日期过短、主要招标内容存在重大瑕疵、招标文件的附件不全、合同条款模糊等问题在招投标中更是屡见不鲜。

国有企业在招投标业务中对投标人的资格关注度不足。有时为让合作伙伴中标，“量身打造”投标人资格要求，属于典型的排斥其他潜在投标人的违法行为。

但有时又仅以基础的资质等级作为投标人的资格要求，没有按项目的实际需求精准地设立资格条件，导致大量不合格的承包商参与投标，降低招标质量。

很多国有企业尚未建立合规的招标体系，在组织架构上没有实现岗位健全、责任明确；在招标流程上没有实现标准化；在监督管理上没有检查机制等。

有些国企认为制度限制了招标人的自由裁量权，不利于“择优”中标。故设立制度只是为了应付上级单位及国资委监督检查的“安全牌”，因此制度与企业自身情况不匹配，制度与执行是“两张皮”。

还有些国有企业认为“限权安全”，只要执行制度就能够保护国有资产和干部的安全，不关心招标的实际效果，招采行为成了“花别人钱、办别人事”。

招投标过程中，对技术参数、资格条件、招标程序、招标文件符合性审查、专家评审、中标价格等各方面，一旦存在评价标准不清晰、评判尺度不统一的情况，就容易引起未中标的投标人投诉、举报甚至信访行为。

发生该类风险一方面存在招标不规范的原因，也不排除部分投标人无中生有，想通过该种方式向招标人施加压力。以至于动不动就要起诉、要向纪检监察部门举报，要向媒体曝光，更有供应商在与招标人进行交流沟通时还偷偷录音，企业应高度关注并多加防范。

国有企业管理中，预算绩效评价工作是项目管理的重点。但招标能力不足却容易导致项目在履约过程中远超预算。

例如由于招标范围、设计图纸不全、清单存在缺陷、招标合同条款存在重大漏洞、招标文件未按规定附齐全的图纸等原因，导致中标单位的签约价格虽然在控制价范围以内，但在履行过程中却通过变更、签证等各种方式增加预算，最终项目结算金额远超立项预算，引起纪检监察部门的介入调查。

国企招投标业务中串围标现象可谓屡见不鲜，无论是招标人与投标之间串通，还是投标之间形成围标，最终损害的都是招标人的利益。

市场上借用资质、企业间互相帮助围标的方式多样、手段隐蔽，仅从招投标形式上，串围标的行为难以识别判断。这些违法行为影响的不仅仅是招投标的公正性，最终会给企业带来履约风险，舆论风险以及纪检监察介入等等。

（一）腐败型犯罪风险

根据北京师范大学中国企业家犯罪预防研究中心发布的《企业家刑事风险分析报告2014—2018》和《企业家腐败犯罪报告2014—2018》（下称《报告》）的统计数据分析。国有企业家触犯频次最高的前两个罪名分别为：受贿罪、贪污罪，占五年来国有企业家犯罪触犯频次总数的50%以上。其中工程承揽、物资采购等招投标业务是刑事犯罪的高发、易发环节。

例如宜宾市城市和交通投资集团有限公司原党委书记、董事长谢某某收受贿赂一案。2007年至2020年，谢某某利用担任原宜宾县政府常务副县长，市投资集团党委书记、董事长，市住建局党委书记、局长等职务便利，违规插手干预房地产开发、安置房建设、学校迁建、风貌整治、绿化亮化等工程项目，帮助他人运作工程招投标和政府采购，收受他人所送人民币490余万元。2020年11月，谢某某受到开除党籍、开除公职处分，涉嫌受贿罪移送检察机关依法处理。

（二）违反招投标制度构成的刑事犯罪风险

根据《招标投标法》第五章，对于发生泄露招投标活动中应当保密的资料；招投标人串通损害国家利益、社会公共利益或者他人合法权益；弄虚作假，骗取中标等行为的，均可能承担刑事责任。具体包括《刑法》第219条侵犯商业秘密罪、第223条规定的串通投标罪等。

以某国家重点工程项目为例，招投标之前，投标人通过其他途径认识了该项目负责预算编制单位的工作人员，双方逐渐建立起良好的沟通关系。后投标人通过预算编制单位获得了该工程项目正在编制过程中的招标控制价清单，该招标控制价清单在投标人公开招标信息时没有对外公布，仅公布了招标控制价的总价。

投标人通过获得的招标控制价清单，几乎直接照搬了控制价清单中各分项、子项的单价信息，有效地提高了自己标书制作的质量，在评标过程中获得了明显的优势地位，顺利中标该项目。事后，该案因招标人中负责评标的公司高管涉嫌职务犯罪而案发，预算编制单位、投标人均以涉嫌侵犯商业秘密罪被追究刑事责任。

（一）政务处分

根据《监察法》第十五条及《中华人民共和国公职人员政务处分法》第三十三条、三十九条等规定，在招投标领域如发生以权谋私、泄密或工作重大失误的，监察机关有权对国有企业领导做出警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等政务处分。

（二）行政处罚

根据《招标投标法》第五章，企业违法违规组织招标、投标的，行政主管部门有权对企业、直接负责的主管人员和其他直接责任人员做出行政处罚。

（一）缔约过失或违约的民事责任

招投标程序完成后，招标人拒绝发出中标通知或拒绝签约的，招标人对中标人承担缔约过失或违约的民事责任。

（二）合同无效的民事责任

由于投标人之间串通导致中标合同无效，投标人对招标应承担合同无效的赔偿责任。

（二）共同侵权的民事责任

招标人与投标人之间串通中标行为无效，串通的招标人与投标人共同对其他公正投标人承担侵权责任。

通过在国有企业内设置招标管理委员会，全权负责企业的全部招投标业务，通过这一机构设置，能够打通集团公司与下辖各关联控股公司之间的通道，实现招标业务专人专岗，管理责任到人。一方面提高人员专业性可以减少违规行为的发生，另一方面通过管理实现责任逐级分流，减少国企领导的直接风险。

具体包括设置招标分管领导、招标中心/部、招标管理处室及招标组织处室、下属各经营单位招标部等独立的组织架构，全面排查招标体系人员的任职资格，坚持道德一票否决制，梳理招标团队履历，对不满足任职资格的进行调整。并且基于招标岗位的特殊性，建议实行轮岗、调岗制度，原则上任职满3年的必须轮岗。

上述方式可以有效提高招标人员、招标文件的专业性，规范招标行为、程序的合法合规。同时，国企自身招标人员的专业化提高，才能真正对委托的第三方代理机构起到监督的作用。

首先，从审计监察体制机制方面进行完善招投标管理。具体包括对招投标流程融入监督机制，将内部审计、监察部门嵌入招投标流程，如所有招标组织文件审批应当经审计、监察部分审查，开标过程将审计人员增加监标组成员等。

其次，企业定期开展招投标业务合规审查。定期对招标业务及档案资料进行抽查，对招标率、降本率、二次招标率等各项指标进行统计对比。除此之外国有企业也需要分析自身的内部成本，制定企业定额表，通过控制成本偏离目标反向把控招标流程。

此外，企业应关注纪检监察部门对招投标项目的“五查”，并将该“五查”作为企业招投标管理的重点事项，该“五查”具体为：

一是抽查招标金额在临界点的项目，看是否存在“拆标”规避招标程序的现象；

二是抽查中标价格和最终合同签订价格不一致的项目，看是否存在刻意低价中标，然后再以漏项、缺项或市场价格变动为由，提高合同签订价格的情况；

三是抽查实施二次招标的项目，看第一次招标是否存在刻意流标现象。如：看是否存在以投标者不足3家或投标资质不合规为名，宣布招标不合格，直接流标，从而进行第二次招标，刻意增加新的投标人或更改新的投标价格的情况，对此督查人员应特别关注二次招标项目，充分论证其合理性和合规性；

四是抽查投标企业资质及报价的差别较大的项目，看是否存在预先内定中标单位，为达到投标要求，刻意安排暗中陪标的情况;

五是抽查中标者不符合招标公告中的所列条件的项目，看是否存在评标不严谨、评标流于形式或存在关联关系等原因。

上述方式可以从招投标风控机制、风控事项上，全方位的防范和化解招投标程序违规、规避招标、代理机构违规操作、串围标等诸多法律风险。

首先，通过招投标合规管理制度的建设可以形成标准化的招标或采购流程，无论是对依法必须招标的项目还是企业可以自主决定采购形式的项目都可以提供法律依据和制度支持，从根源解决规避招标的问题。

其次，招投标合规管理制度的确立对企业其他业务部门提前部署招标计划具有指引作用，促进业务部门、招标部门的有效联动。另结合审计监察的相应要求，通过制度对招标档案资料留痕内容进行明确，实现招标合规“可视化”。

第三，通过制度确立的内部审批流程，能够对招标方式、招标文件、投标人资格条件、合同文本、技术标准、评委选取等招标程序中的关键环节由各部门及相关领导进行会审，并且可以引入外部专业律师作为合法合规审查的必要条件。通过招投标合规管理制度可以在招标前对相关资料全面完善，并实现各部门责任归口，将招标的所有环节、所有数据责任到人，通过完善的制度实现依法招标、合规招标。

第四，在上述制度的确立过程中，要对购销业务、工程承包建设、固定资产投资方面进行招投标流程的分流分类，制度的标准化不是“一刀切”，而是应当针对业务的特点灵活适用招投标制度。

例如工程承包建设方面，在招标前应当对工程设计、招标范围、工程量清单的准确性、合同计价方式、变更签证条件、双方权责平衡的合同条件等建设工程所特有的内容，通过制度实现有审查流程、有专家意见、有监督管理。在合法合规的前提下，编制有针对性的招标条件，实现依法依规的选定符合需求的中标人。

第五，招投标合规管理制度可以嵌入企业刑事合规管理。通过制度最大程度的提前识别、防范刑事风险。刑事风险发生时，也可以作为启动刑事合规程序的重要依据。结合专业律师的帮助，能够帮助刑事涉案主体通过合规减轻或免予刑事处罚。

例如在最高人民检察院2021年12月8日发布的关于印发《企业合规典型案例（第二批）》通知的案例三，山东沂南县国有企业Y公司、姚某明等人串通投标案。

案件中，Y公司、姚某明因违反招投标法律规定，串通投标，涉案中标金额达1134万余元。于2021年1月被沂水县公安局以涉嫌串通投标罪移送沂水县检察院审查起诉。

案件审理期间，沂水县检察院通过引入第三方对Y公司开展合规监督，以及招投标业务的全面合规整改，并结合Y公司、姚某明等人主动投案、认罪认罚，串通投标次数较少，社会危害性较小的情形，检察院最终对Y公司、姚某明等人依法作出相对不起诉决定。

在招投标合规管理制度的建设过程中，应当嵌入财务风险管理，并且纳入国企财务一体化管控。招投标财务风险主要包括以下四个部分。

首先，招标、投标发生的组织费用。如相关文件的编制费用、第三方招标代理机构的委托费用、专家评委的聘请费用等等。这部分费用一方面与企业财务支付制度挂钩，按要求审批、支付、报销。另一方面招投标管理人员要对该类费用有成本管理意识，对比招标项目的规模、中标服务费的金额等，在招标前做好预算，对招标组织成本做好评估工作。

其次，招标阶段收取的相关费用。如投标保证金、中标服务费等。在招投标合规管理制度中应当对相关费用的收取、退还实现标准化、流程化。对于代理机构收取保证金的，应当做好监管及合同风险的规避。对于拟利用投标有效期，盘活投标保证金，创造资金价值的，要匹配金融管理政策及财务制度，合规合法的开展投资利用，确保保证金退还无风险。

第三，对招投标业务中的违法利益输送进行监督管理。结合审计监察体系，对招投标业务的组织人员、管理人员做好资产监督工作，对可能涉嫌的资产来源不明、违法利益输送进行摸排调查。

第四，招投标业务人员要重视企业品牌价值管理，珍惜企业信誉，重视企业无形资产管理。对于招投标过程企业品牌、信誉带来的影响，应当通过对招标流程无投诉、无举报，履约过程无事故、无违约，公开招标响应单位数量递增等等数据进行量化体现，充分发挥无形资产的品牌价值。

根据《中央企业合规管理办法》，对于因故意或者重大过失导致应发现而未发现违规问题的，将对单位和个人进行追责。要实现招投标业务的合规开展，全面防范领导履职风险，必须要让合规思想融入相关人员。

具体包括对招投标人员、监督人员进行专业的法律培训、招投标标准化流程培训、企业内部制度培训等。在国有企业内部还可以在法律合理的范围内设置相应的学分，招标人在通过学习取得一定的学分和能力后，才能够进入市场开展招标工作，否则不允许从事这方面的工作。

该方式一方面可以提高相关人员的专业能力，并且通过定期培训及时学习新的政策法规及制度，确保招投标工作根据企业及市场环境的变化而及时调整。

另一方面可以形成良好的合规氛围，使员工对合规管理制度能够内心认同，从而实现对招标业务“主动合规”。

《中央企业合规管理办法》第十八条第一款规定：“中央企业应当针对反垄断、反商业贿赂、生态环保、安全生产、劳动用工、税务管理、数据保护等重点领域，以及合规风险较高的业务，制定合规管理具体制度或者专项指南。”

其中，招投标属于商业贿赂及合规风险较高的领域，无论是从合规体系形式的搭建，还是为招投标业务的开展提供合规依据，都应当制定专项的合规管理办法。

对招投标业务的主要决策意见、招标文件、合同等重要文件，都应当经首席合规官的审查签字。对招投标业务中发生的突发事件、举报投诉、行政处罚、刑事案件等事项，应当由首席合规官牵头组织处理。

首席合规官可以单独聘任，如企业暂无首席合规官的，其相关职责可委托第三方专业律师团队完成。由专业律师完成相关工作的，可以有效防范企业在招投标过程中产生的各类风险。

元正盛业律师团队在招投标业务领域有深度的专业研究，并有丰富的招投标业务法律实务经验。元正盛业律师团队可以为企业的招投标业务提供如下具体法律服务：

一、为企业的招投标事宜提供各类相关专业法律咨询解答；

二、为企业重大招投标业务开展全流程法律服务（包括招标文件的设计和专业把关、招标代理机构的评价和选择、招标程序合法化审查、招标答疑的参与、投标过程的参与和法律支持、中标文件的审核、投标人投诉及信访的化解、中标后合同的谈判与签订、招标项目实施的法律监管和服务等）；

三、帮助企业建立健全招投标合规管理制度体系、业务流程管理体系等；

五、以第三方专业角度为企业提供招投标专项合规审查、招投标管理风险评估，通过该项工作及时发现风险，化解风险；

六、接受委托开展与招投标业务有关的尽职调查专项法律服务；

七、为企业制定专业体系化的招投标业务的全套法律文件；

八、为企业提供专业体系化的招投标法律培训、业务培训、合规培训等；

九、帮助企业应对未中标人的恶意举报和投诉业务；

十、为企业提供招投标业务刑事风险防范业务；

十一、代理企业因招投标事项引发的各类纠纷和诉讼代理业务；

十二、其他与招投标有关的专项业务。

通过上述全面、专业的法律服务，元正盛业律师团队可以帮助国有企业搭建、完善招投标合规管理体系。进而帮助国企领导在开展招投标业务、参与招投标决策时，有专业作为依据、有制度作为支撑，最大程度的降低、化解领导的决策风险。同时，元正盛业律师团队还能够全过程参与重点项目的招投标业务实施，对具体招标项目的细节进行合规设计、合规管理，最终通过依法、依规、专业的招标程序，选定符合企业需求的市场主体。

（一）建设工程及固定资产的构建

根据《招标投标法》第3条、《必须招标的工程项目规定》（国家发展改革委16号令）、《必须招标的基础设施和公用事业项目范围规定》（发改法规规［2018］843号）、《工程建设项目货物招标投标办法》、《机电产品国际招标投标实施办法》等法律法规，国有企业建设工程及大型设备等固定资产的构建如达到以下2个条件，则应当依法招标：

1、属于三大类工程建设项目：第一类是大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的五大类18小类工程项目；第二类是全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的两类工程项目；第三类是使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的两类工程项目。

2、达到一定规模条件：第一，施工单项合同估算价在 400 万元人民币以上；第二，重要设备、材料等货物的采购，单项合同估算价在 200万元人民币以上；第三。勘察、设计、监理等服务的采购，单项合同估算价在100万元人民币以上。

（二）其他依法应当招标的项目

根据《国家药品集中采购制度》、《关于国家科研计划实施课题制管理的规定》、《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》、《矿业权出让转让管理暂行规定》，药品采购、国家科研计划实施课题、国有土地使用权出让、矿业权出让转让等也属于依法必须招标的项目。

根据《招标投标法》第66条规定了4种按照国家有关规定可以不进行招标的特殊情况：涉及国家安全、国家秘密、抢险救灾或者属于利用扶贫资金实行以工代赈、需要使用农民工等特殊情况，不适宜进行招标的项目。

《招标投标法实施条例》规定了5种可以不进行招标的特殊情况：（一）需要采用不可替代的专利或者专有技术；（二）采购人依法能够自行建设、生产或者提供；（三）已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供；（四）需要向原中标人采购工程、货物或者服务，否则将影响施工或者功能配套要求；（五）国家规定的其他特殊情形。

（一）大宗原辅材料或商品物资

截至目前，国务院及国资委并未对国企经营性的大宗原辅材料或商品物资采购出台相应的规范性文件，但我国国有企业对大宗原材料采取集约化招标采购的建设也已经开展多年。因此，建议国有企业参照中国物流与采购联合会出台的《国有企业采购操作规范》以及企业内部的合规管理制度，以集约化招标、框架招标的形式进行采购。

（二）国企中标工程项目后再分包可自行决定是否招标

原则上，国有企业中标后进行分包，无论是否达到上述依法必须招标的标准，都不再属于必须招标的范围。

根据《建筑法》第十九条规定，建筑工程依法实行招标发包，对不适于招标发包的可以直接发包。发包行为是指建设单位选择承包单位的过程，而承包单位再进行分包不是建筑法以及招标投标法所规范的发包行为，也就不需要遵守建筑法以及招标投标法律法规的有关规定。

但是，有一种例外情形。根据《招标投标法实施条例》第二十九条规定，如果分包的部分属于暂估价，那么分包的时候就还是必须招标的。这是因为，暂估价是指总承包招标时不能确定价格而由招标人在招标文件中暂时估定的工程、货物、服务的金额。也就是说，暂估价在招标发包的时候并没有经过市场竞争，那么就需要在分包的时候通过竞争的方式来选择承接单位，而不可以直接选择承接单位。

（三）可自主决定采购形式的其他情形

国企采购虽并不受《政府采购法》及《政府采购法实施条例》的约束，但基于国有资产的特殊性，可以参照相关规定确定采购方式：

1、货物规格、标准统一、现货货源充足且价格变化幅度小，可以采用询价方式，例如办公用品、备品耗材等；

2、只能从唯一供应商处采购、发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购的、必须保证原有采购项目一致性或者服务配套的要求，需要继续从原供应商处添购，且添购资金总额不超过原合同采购金额百分之十的，可以采取单一来源方式采购；

3、招标后没有供应商投标或者没有合格标的或者重新招标未能成立的、技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求的、市场竞争不充分的科研项目，以及需要扶持的科技成果转化项目的，可以采取竞争性磋商的方式，即先行对技术方案进行磋商后，再提交响应文件和报价，最终根据综合评分成交；

4、采用招标所需时间不能满足用户紧急需要的因艺术品采购、专利、专有技术或者服务的时间、数量事先不能确定等原因不能事先计算出价格总额的，可以采取竞争性谈判的方式，即通过多次谈判，选取最低价成交。

因国家相关法律法规和规范性文件对招投标大都为原则性或列举式规定，国企招投标业务涉及范围较广，且因新经济时代新业态、新经济、新模式发展较快，国企招投标需要面对和解决的具体问题也越来越多，国企的招投标管理制度和方案也应与时俱进。鉴于本文篇幅有限，对招投标有关的其他具体问题不再论述，读者如在招投标业务有困惑和具体事项需要解决的，可与元正盛业律师团队和笔者联系，进一步探讨解决。