国企法人治理结构合规实务研究
国企法人治理结构合规实务研究
国企合规系列专业文章第三十三篇
导读：本文阅读目录指引
一、法人治理结构的概念、内涵、核心理念
二、法人治理结构在企业中的价值及重要性分析
三、国企法人治理结构的现状及问题分析
四、国家对国企法人治理结构的合规要求解读
五、元正盛业律师关于国企法人治理结构合规管理的实务建议
六、律师在国企法人治理结构事务中的作用和价值
引言
法人治理结构是公司所有者对经营者的一种监督、约束、激励和制衡机制，是促进国有企业建设现代企业制度、优化企业发展的重要手段。
党的十八大以来，党中央对深化国有企业改革作出了重要部署，为全面深化改革指明方向。并发布《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》《国务院办公厅关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》《国务院关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》等一系列文件，对完善国有企业法人治理结构提出要求。
2022年8月，国务院国资委发布的《中央企业合规管理办法》对企业合规管理机构的设立做出明确指示，包括中央企业应当设立合规委员会，应当设立首席合规官等。
本文将对国家对国有企业治理结构合规要求、国有企业治理结构现状、国有企业治理结构常见问题、国有企业治理结构合规建议等重点事项进行介绍和分析，希望对国有企业完善法人治理结构有所帮助。
法人治理结构的概念、内涵、核心理念
狭义的法人治理结构主要指公司内部股东、董事、监事及经理层之间的关系，它是将法人治理机制看做一种内部治理体制，以股东利益为中心通过股东（大）会、董事会、监事会三者间的权力制衡实现公司治理。广义的法人治理结构除上述内容外，还包括利益相关者（如员工、客户和社会公众等）之间的关系。
公司的法人治理结构主要分为两种类型，分别是外部主导型和内部主导型。外部主导型的公司法人治理结构，一般以市场为导向，能够促进公司经营者加强自我约束，在外部主导型公司法人治理结构中，好的公司法人治理结构能够更好地实现股东价值最大化，有效地减少代理成本。
与外部主导型法人治理结构相比，内部主导型法人治理结构最为显著的特点是集中持有公司的股权，集团成员的作用大，主要是由股东、其他投资人以及内部管理者的流动来对公司治理结构起作用。
公司治理结构是公司的所有者对公司运营模式和盈利能力进行管控的机制。公司的所有者通常会将公司转交给具有较强专业水平的管理人员对公司进行经营运作，从而解决因自身能力不足导致的公司运营风险。因此，公司实际运营过程中，所有权及经营权往往处在分离状态，从而导致股东的合法权益无法得到有效保障。
解决两权分离所带来的最关键问题就是如何处理法人治理结构的委托代理关系，这也是法人治理结构的核心所在。所以，公司所有者需要通过制定完善的制度体制机制来配置公司各治理主体之间的权利、义务和责任，构建相互制约、协调发展的关系，以保证公司决策的科学性，并且能够有力维护各方利益。只有公司内所有治理主体分工明确、相互制约、通力合作，才能推动公司实现持续高质量发展。
法人治理结构合规管理必要性分析
完善国有企业法人治理结构合规管理是全面推进依法治企、推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，是新一轮国有企业改革的重要任务，是推动建立中国特色现代国有企业制度的核心环节，是新时期国有企业战略定位的重要支撑，也是实现国有企业规范经营、增添国有企业活力、提升国有企业竞争实力的有力保障。
完善的国有企业法人治理结构，不但可以满足时代发展要求，也为企业制度发展、优化决策、实现规范化管理提供支持，其重要性体现在以下几个方面：
一、促进企业决策体系更加规范
打破传统国有企业一把手经营发展理念，使得企业决策的合法性、合理性、准确性、及时性、民主性、科学性有所提升。
二、提升各治理主体管理能力
使董事会、监事会、经理层乃至国有资产监督管理机构各司其职，形成专业化、特色化、具备市场竞争力的管理团队。
三、健全监督制衡机制
使国有企业各利益主体相互协作，高效配合，各主体积极参与到国有企业的管理与监督中，实现国有企业资产、业务管理的规范化、制度化。
四、实现高质量发展的保障
二十大提出，深化国资国企改革，加快国有经济布局优化和结构调整，推动国有资本和国有企业做强做优做大，提升企业核心竞争力，实现国企高质量发展。这些核心工作的落实与企业法人治理结构的合规化有直接关系。
国企法人治理结构的现状及问题分析
随着社会主义市场经济的建立，绝大多数国有企业已经完成了改制，建立了公司治理结构。但是受我国经济转型时期经济、法律等外部环境的影响，部分企业只是在形式上做到了与公司制改革要求一致，实质上并未建立起将有效地激励和监督相结合的现代公司治理制度。在规章制度、内部治理、权责边界、监督约束等方面还存在着决策制度不完善、董事会制度不健全、监事会职能弱化、股权结构单一等各种各样的问题。
一、公司治理机制未充分发挥作用
大部分国有企业虽然建立了治理架构和议事规则，但公司治理机制并未充分发挥作用，存在“形似而神不至”的问题。
二、权责划分不清晰
股东会与董事会决策权限模糊，二者之间经常出现职能交叉的情况，部分国有企业的董事会职能越权，出现董事会代替股东会进行决策的情况。
董事会和经理层职责划分不清晰，部分国有企业出现经理层不经过董事会直接决策公司重大生产经营事项的现象。董事会与经理层人员高度重合，导致董事会无法对经理层形成有效制衡。
三、企业内部人控制问题较为突出
企业内部人主要是指董事长以及高层管理人员等具有企业决策权或执行权的管理者，而企业内部人控制则是指企业的方方面面被以上这些管理者所把控。企业内部人控制问题一般会导致企业治理层监督职权难以得到充分落实，进一步引发部分股东利益受损、企业信誉下降以及国有资产遭受损失等一系列不良后果。
四、权力制约机制不规范
我国是由上级主管部门提出董事人选，股东会仅仅是形式上的表决，应当由股东会决定的资产收益、重大决策以及选择管理者等权力往往都由董事会直接决定。
五、董事会建设、运作不规范
公司董事会构成不合理，部分国有企业董事会全部由内部董事组成，或外部董事设置较少，而这种“自我监督”的现象会对董事会监督职能的发挥产生较大的制约和影响，进而导致股东（大）会对企业掌控力度不足；
部分国有企业董事会秘书等岗位由其他岗位的职员兼任，导致经营决策流程不规范以及决策方案不科学等一系列问题；
部分国有企业并未设置投资委员会等辅助机构，或者辅助机构成员主要是由非专业人员以及内部人员组成，导致大部分董事会专业委员会为董事会决策发挥辅助作用不够；
部分国有企业董事会决策形式化，董事一般不在董事会会议上对议案发表意见建议；部分国有企业独立董事缺乏必要的法律和财务专业知识，且身兼数职，没有时间和精力对公司进行全面了解，不能对企业有关问题独立地作出判断和发表有价值的意见等。
六、监事会监督不力
部分国有企业虽然制度比较齐全，但在实际经营过程中未实际执行，使监事会的监督职能流于形式，个别企业甚至全年只召开了一次监事会会议，对风险合规、内部审计等关键工作环节缺乏指导和监督。部分监事由于自身业务水平低下，无法真正的理解企业的运营管理，不能直接发现企业问题所在。部分监事尤其是职工监事作为企业职工，需要在经营层管理下“讨生活”，无法对董事会、经营层形成实质监督。部分国有企业监事会责任不清晰，无法对监事会进行目标考核。
七、经理层的市场化程度较低
部分国有企业经理层缺乏基本的市场竞争意识，无法根据市场需要实施企业的运营管理。地方国有企业经理层管理人员的任用与考核主要是通过上级组织进行提名与选派，仅少部分高级经理人是以市场选聘的方式进入到企业中，经理层对任命的部门负责，对董事会不负责。且部分国有企业中经理层人才选择不够科学合理，也没有健全的考核约束机制和晋升评估机制，激励与约束的缺乏使得经理层无法为企业带来理想的经济效益。
八、激励约束机制不健全
部分国有企业未制定相应政策对国有企业经营者进行激励和约束，薪酬收入与市场对接度较低，还无法完全实现现代化企业管理发展。
九、未设立合规管理组织
部分国有企业还未搭建合规管理组织架构，导致合规管理工作重视不足、推进不力，造成企业合规风险较大，面临民事、行政、刑事等多方面的处罚和赔偿风险增大。
国家对国企法人治理结构的合规性
要求解读
国家对不同股权结构类型的国有企业的法人治理结构要求不同，因此在介绍国有企业法人治理结构合规性要求前，有必要对不同股权结构的国有企业做简要介绍。
一、国企的分类
有关“国有企业”概念和认定标准的规范性文件非常多，包括《企业国有资产法》《公司法》《企业国有资产交易监督管理办法》《最高人民法院关于如何认定国有控股、参股股份有限公司中的国有公司、企业人员的解释》《国家统计局关于对国有公司企业认定意见的函》《财政部关于国有企业认定问题有关意见的函》等。本文结合有关法律法规及实践中的理解认识，从股权（出资）结构角度分析，对国有企业大致进行分类：
（一）国有独资企业，是非公司制的经济组织，不包括有限责任公司中的国有独资公司，一般所称的国有独资企业即是指全民所有制企业。
（二）国有独资公司，由国家单独出资、国务院或者地方人民政府授权本级人民政府国有资产监督管理机构履行出资人职责的有限责任公司。
（三）国有全资企业，由国有单位、国有独资企业单独或共同出资，直接或间接合计拥有100%权益的纯国有企业。
（四）国有控股企业，国有控股企业分为狭义的国有控股企业和广义的国有控股企业。其中狭义的国有控股企业是指国有资本占决定性表决权（持股比例＞50%）的企业；广义的国有控股企业还包括国有资本比例未超过50%，但为第一大股东，并且通过股东协议、公司章程、董事会决议或者其他协议安排能够对其实际支配的企业。
（五）国有参股企业，是指在企业的全部资本中，国有资本股本占较低比例，国有资本对公司没有实际控制权的企业。
二、国有企业法人治理结构合规要求
国家出台了多部法律法规及规范性文件对国有企业法人治理结构提出要求，包括但不限于《公司法》《国有独资公司董事会试点企业职工董事管理办法（试行）》《关于进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》《国务院办公厅关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见》《国务院办公厅关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》等。本文对国有企业法人治理结构的主要合规要求梳理如下：
（一）董事会在国有企业公司治理结构中的定位和职责
对于一般国有企业而言董事会是公司的决策机构，要对股东会负责，执行股东会决定，依照法定程序和公司章程授权决定公司重大事项，接受股东会、监事会监督，认真履行决策把关、内部管理、防范风险、深化改革等职责。
（二）不同类型国有企业、公司董事会结构的要求分析
1、国有企业董事会结构的一般要求
国有企业（不限于国有独资公司）董事会应当设立提名委员会、薪酬与考核委员会、审计委员会等专门委员会，为董事会决策提供咨询，其中薪酬与考核委员会、审计委员会应由外部董事组成。
2、国有独资公司董事会的结构要求
人数要求，国有资本投资、运营公司的董事会不少于9人，由执行董事、职工董事、外部董事组成。国有独资公司的董事对出资人机构负责，接受出资人机构指导，其中外部董事人选由出资人机构商有关部门提名，并按照法定程序任命。
职工董事，国有独资公司董事会成员中，至少有1名职工董事。国有独资公司党委（党组）书记和未兼任工会主席的党委副书记、纪委书记（纪检组组长），以及公司总经理、副总经理、总会计师，不得担任公司职工董事。
董事长，国有独资公司设董事长一人，可以设副董事长。董事长、副董事长由国有资产监督管理机构从董事会成员中指定。国有独资公司的董事长作为企业法定代表人，对企业改革发展负首要责任，需及时向董事会和国有股东报告重大经营问题和经营风险。国有独资公司的董事长、总经理原则上分设，应均为内部执行董事，定期向董事会报告工作。
3、国有全资公司的董事会结构要求
人数要求，一般设董事会，其成员为三人至十三人。
职工董事，国有全资公司董事会成员中，须有职工董事。
董事长、董事，国有全资公司的董事长、总经理原则上分设，应均为内部执行董事，定期向董事会报告工作。国有全资公司的董事由相关股东依据股权份额推荐派出，由股东会选举或更换，国有股东派出的董事要积极维护国有资本权益；国有全资公司的外部董事人选由控股股东商其他股东推荐，由股东会选举或更换。
4、国有控股公司的董事会结构要求
国有控股公司的董事由相关股东依据股权份额推荐派出，由股东会选举或更换，国有股东派出的董事要积极维护国有资本权益。国有控股公司应有一定比例的外部董事，由股东会选举或更换。
（三）国有公司监事会
1、监事会在国有企业公司治理结构中的定位
监事会是公司的监督机构，依照有关法律法规和公司章程设立，对董事会、经理层成员的职务行为进行监督，不参与、不干预企业经营管理活动。
2、国有独资公司的监事会结构要求
国有独资公司监事会成员不得少于5人，其中职工代表的比例不得低于三分之一，具体比例由公司章程规定。监事会成员由国有资产监督管理机构委派（职工代表除外），监事会成员中的职工代表由公司职工代表大会选举产生，监事会主席由国有资产监督管理机构从监事会成员中指定。
3、国有全资公司的监事会结构要求
国有全资公司的监事会应有职工代表。
（四）国有企业经理层
1、经理层在国有企业公司治理结构中的定位
经理层是公司的执行机构，依法由董事会聘任或解聘，接受董事会管理和监事会监督。总经理对董事会负责，依法行使管理生产经营、组织实施董事会决议等职权，向董事会报告工作，董事会闭会期间向董事长报告工作。
2、职业经理人制度
为深入贯彻落实党中央、国务院关于推行国有企业经理层成员任期制和契约化管理、建立职业经理人制度的决策部署，国务院国有企业改革领导小组办公室制定了《“双百企业”推行经理层成员任期制和契约化管理操作指引》《“双百企业”推行职业经理人制度操作指引》，于2020年1月22日印发。明确了经理层成员的范围、职责、聘任流程、任期、退出机制等。
（五）国有企业总法律顾问
1、总法律顾问在国有企业公司治理结构中的定位
指具有企业法律顾问执业资格，由企业聘任，全面负责企业法律事务工作的高级管理人员。企业总法律顾问对企业法定代表人或者总经理负责。
2、适用主体
国有及国有控股企业。
3、总法律顾问的职责
（1）全面负责企业法律事务工作，统一协调处理企业决策、经营和管理中的法律事务；
（2）参与企业重大经营决策，保证决策的合法性，并对相关法律风险提出防范意见；
（3）参与企业重要规章制度的制定和实施，建立健全企业法律事务机构；
（4）负责企业的法制宣传教育和培训工作，组织建立企业法律顾问业务培训制度；
（5）对企业及下属单位违反法律、法规的行为提出纠正意见，监督或者协助有关部门予以整改；
（6）指导下属单位法律事务工作，对下属单位法律事务负责人的任免提出建议；
（7）其他应当由企业总法律顾问履行的职责。
（五）合规管理组织架构搭建要求
在《中央企业合规管理办法》实施后，合规管理组织架构应按如下结构进行设计，具体见下图：
企业的合规组织架构图搭建完成后，相应岗位的人员的岗位职责应按合规管理工作能真正落实的目标进行科学设定、专业设定，避免职责不清、职责重复等情形出现。其中首席合规官、合规管理部门、业务及职能部门负责合规管理的人员到位并具备相应的合规管理能力尤为重要。
元正盛业律师关于国企法人治理结构
合规管理的实务建议
元正盛业合规律师团队结合对国企法人治理结构合规管理的专项研究认识，从实务角度就国企如何加强法人治理结构合规管理，避免发生相关风险提出以下建议：
一、坚持党的领导，发挥政治优势
（一）强化党委在企业治理中的法定地位
必须坚持以中国特色社会主义思想为指导，贯彻落实新时代党的建设总要求和新时代党的组织路线，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，必须把党的领导落实到企业治理各环节，推动党的主张和重大决策转化为企业的战略目标、工作举措、广大职工的自觉行动和企业改革发展实际成效。
（二）健全党委发挥领导作用的体制机制
持续推进“党建入章”工作，及时修订企业章程，明确党委的职责权限、机构设置、运行机制、基础保障等重要事项。完善和落实“双向进入、交叉任职”领导体制，符合条件的党委领导班子成员可以通过法定程序进入董事会、经理层，董事会、经理层成员中符合条件的党员可以依照有关规定进入党委。全面推行党委书记、董事长由一人担任，党员总经理担任党委副书记并进入董事会，党委专职副书记进入董事会且不在经理层任职。
（三）正确处理党委和其他治理主体的权责关系
国有企业党委负责把方向、管大局、促落实，董事会负责定战略、作决策、防风险，经理层负责谋经营、抓落实、强管理，董事会、经理层要自觉维护党委发挥领导作用，党委要尊重和支持董事会、经理层依法行使职权。
（四）建立重大决策的党委事先讨论机制
国有企业重大经营管理事项必须经党委（党组）研究讨论后，再由董事会或者经理层作出决定。
二、加强董事会建设，提升决策质量与水平
（一）规范董事会议事规则
企业要持续加强董事会建设工作，通过完善董事会议事规则推动董事会规范运行，使董事会严格履行决策把关、内部管理、防范风险、深化改革等职责，行使重大决策、选人用人、薪酬分配等权利。企业董事会议事规则应确保董事充分发表意见，一人一票表决，董事会会议记录和提案资料妥善保管等事项。
（二）建立健全董事行权工作制度
企业要建立权利与义务责任相统一的董事行权工作制度，规范权力运行、强化权利责任对等，完善董事行使权力和监督机制建设，为董事严格依法依规履职提供坚实保障。
（三）董事严格履行义务
董事严格按照《公司法》《企业国有资产法》等法律法规和企业章程规定，以及企业内部关于董事行权相关制度严格履行董事义务，切实维护国有出资人和任职企业的合法权益。
（四）提升董事履职能力
企业要加强对董事的任前、任中履职培训，不断提升董事的履职能力，包括发展战略的定盘能力、投资融资的决断能力、商业模式的创新能力、经营过程的管控能力、选人用人的激励能力和重大风险的防范能力等。
（五）完善董事考核评价制度
出资机构和企业要从不同角度建立对董事的考核考评制度，从各方面对董事履职情况进行考核评价，确保董事忠实勤勉履职，充分发挥职能作用。
（六）对董事违法违规问题严肃追责
企业应严格按照法律法规和相关规定对董事违法违规问题严肃追责，对董事行权履职切实起到震慑警醒作用。对追责案例要进行内部分享，并举一反三，充分利用案件资源的教育警示作用，确保其他董事能够吸取教训，不再发生同类问题。
三、充分发挥监事会监督作用
（一）保持监事会的独立性
监事会是公司的监督机构，依照有关法律法规和公司章程设立，对董事会、经理层成员的职务行为进行监督。要提高专职监事比例，增强监事会的独立性和权威性。对国有资产监管机构所出资企业依法实行外派监事会制度。外派监事会由政府派出，负责检查企业财务，监督企业重大决策和关键环节以及董事会、经理层履职情况，不参与、不干预企业经营管理活动。
（二）定期开展监督检查
监事会每年定期对企业定期检查，并可以根据实际需要不定期地对企业进行专项检查。监事会应听取企业负责人有关财务、资产状况和经营管理情况的汇报，在企业召开与监督检查事项有关的会议；查阅企业的财务会计报告、会计凭证、会计账簿等财务会计资料以及与经营管理活动有关的其他资料；核查企业的财务、资产状况，向职工了解情况、听取意见，必要时要求企业负责人作出说明；向财政、工商、税务、审计、海关等有关部门和银行调查了解企业的财务状况和经营管理情况。
（三）重大风险及时报告
监事会在监督检查中发现企业经营行为有可能危及国有资产安全、造成国有资产流失或者侵害国有资产所有者权益以及监事会认为应当立即报告的其他紧急情况，应当及时向上级单位或国资监管机构提出专项报告。
四、维护经理层经营自主权
（一）依法行使职权
经理层是公司的执行机构，依法由董事会聘任或解聘，接受董事会管理和监事会监督。总经理对董事会负责，依法行使管理生产经营、组织实施董事会决议等职权，向董事会报告工作，董事会闭会期间向董事长报告工作。
（二）建立规范的经理层授权管理制度
对经理层成员实行与选任方式相匹配、与企业功能性质相适应、与经营业绩相挂钩的差异化薪酬分配制度，国有独资公司经理层逐步实行任期制和契约化管理。根据企业产权结构、市场化程度等不同情况，有序推进职业经理人制度建设，逐步扩大职业经理人队伍。国有独资公司要积极探索推行职业经理人制度，实行内部培养和外部引进相结合，畅通企业经理层成员与职业经理人的身份转换通道。
五、明确各治理主体职权范围
明确党委会、董事会、监事会、总经理职责权限，通过制定党委会、董事会决策事项清单、董事会授权清单等明确决策事项范围，尤其是对投融资、关联交易、资产处置等重大事项决策权限要分清金额、划分界限。在执行过程中一旦发现问题，应及时进行调整。
六、规范企业决策流程
建立健全“三重一大”决策制度、党委会议事规则、董事会议事规则以及总办会议事规则，根据相关制度规范决策流程，实现科学合理决策，避免经营层决策失误、经营失当给企业造成损失。
七、建立健全内部监督机制
配齐、配强董事会和监事会成员，特别是要引入外部董事、职工董事、职工监事，确保董事和监事的独立性，明确其职责，强化董事会、监事会对公司的监督作用。
八、完善违规问责机制
（一）健全以职工代表大会为基本形式的企业民主管理制度，支持和保证职工代表大会依法行使职权，加强职工民主管理与监督。
（二）强化责任意识，明确权责边界，建立与治理主体履职相适应的责任追究制度。
（三）建立违规举报平台，对举报事项认真调查，一经确认严格追责。
九、规范内部业务合规管理流程
梳理、完善企业相关业务合规流程，特别对于投资项目、 工程、采购招标、资金等重大经营事项，要建立科学合理、 相互监督的内部业务流程，做到年初有预算、投资有尽调、 工程有招标、流程有风控、资金有审批的严格管理措施，通过预算、财务、投资、审计、法律、风控等部门纵向前后制约、横向相互监督，降低业务操作环节存在的人为因素与风险。
律师在国企法人治理事务及合规管理
中的作用和价值
元正盛业合规律师团队长期为大量国企提供法律顾问及各类专项法律服务，我们认为，律师在国企法人治理事务及合规管理事务中，可以提供如下具体法律服务事项：
一、协助企业搭建法人治理结构有关的合规管理体系。
二、协助企业厘清党委会、董事会、监事会、经理层管理职责和权限界限。
三、协助企业建立健全党委会、董事会、经理层议事规则、行权履职规定、考核评价制度等合规管理制度。
四、协助企业制定《党委研究决定事项清单》《党委前置研究重大经营管理事项清单》《董事会决策事项清单》等专项事务。
五、协助企业就董事、监事、经理层依法履职、依法决策、防范法律风险等事项提供专项法律培训服务。
六、协助企业建立党委会、董事会、监事会及经理层履职有关的制度库、法规库、义务库、风险库等有关专项工作。
七、协助企业开展董事会、监事会、经理层管理合规风险识别、风险评估专项法律服务工作，防范企业相关风险和漏洞，防范国企高管的履职风险有关事务。
八、协助企业对子公司法人治理结构相关制度进行合规审查。
九、协助企业对子公司外派董事、监事和经理层进行履职培训和合规培训。
十、协助董事会完善授权管理事项。
十一、为党委会研究讨论和董事会决策事项提供其他合规审查服务或其他法律专项服务。
以上是元正盛业律师合规团队针对国企法人治理结构合规管理做出的研究和实务建议，希望对法人治理结构合规管理提升有所助力。
扫一扫关注我们
