水利行业环保合规管理实务研究新疆元正盛业律师事务所

水利行业环保合规管理实务研究

国企合规系列专业文章第三十九篇

导读：本文阅读目录指引

一、水利相关企业关注环保合规管理的必要性分析

二、国家在水利环保管理方面的法律法规梳理与解读

三、水利项目环保管理现状及问题分析

四、水利企业环保管理法律风险梳理

五、元正盛业律师关于水利企业环保合规管理的实操建议

六、律师在水利环保合规管理的作用和价值

引言

党的二十大报告指出，深入推进环境污染防治，持续深入打好蓝天、碧水、净土保卫战，基本消除重污染天气，基本消除城市黑臭水体，加强土壤污染源头防控，提升环境基础设施建设水平，推进城乡人居环境整治。

近年来，随着国家对生态环境的重视程度显著增强，已将生态环境保护督察整改工作作为重大政治任务、重大民生工程、重大发展问题来具体安排部署。水利是经济社会发展的基础性行业，是党和国家事业发展大局的重要组成。水利生产经营单位应切实贯彻新发展理念，树立“绿水青山就是金山银山”的强烈意识，坚持生态保护优先，严守生态保护红线，对生态代价难以承受的项目坚决不能上马，努力走向社会主义生态文明新时代。

2022年10月1日《中央企业合规管理办法》（以下简称《合规办法》）生效实施，其中规定，中央企业应当针对生态环保等重点领域，制定合规管理具体制度或者专项指南，地方国有资产监督管理机构参照本办法，指导所出资企业加强合规管理工作，对国有企业生态环保的合规管理提出要求。元正盛业合规律师团队结合多年的法律服务实践，以及对水利生产经营单位环保及合规管理进行专项研究的基础上撰写本文，希望为水利生产经营单位加强环保合规管理提供帮助。

水利生产经营单位关注环保合规管理的

必要性分析

一、加强环保合规管理是落实国家环保政策的重要措施

国家在水资源利用方面，要求生态优先、绿色发展的理念要贯穿水利高质量发展始终，水资源刚性约束制度效能充分发挥，用水方式向集约节约转变，水生态水环境持续改善，河湖健康生命得以维护，绿色发展方式和生活方式加快形成，实现人水和谐共生。水利生产经营单位作为水利开发建设的重要主体成员，要通过建设最严格的生态环境合规管理制度，树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态合规管理理念，将国家与水利环保有关所有法规、政策、要求通过专业律师“外法内化”的方式，转化为企业制度执行，才能将国家关于节约资源和保护环境的基本国策贯穿落实到水利项目的开发建设当中。

二、加强环保合规管理是有效避免环境损害的重要保障

水利行业项目一般施工内容比较复杂，建设周期长，特别是水利工程建设项目，对水质条件、陆地生态环境、水土保持等都会产生较大的影响。水利生产经营单位必须加强环保合规管理，坚持依法合规开展各项建设工作，通过执行规范程序，采取一切措施尽全力减少水利项目对生态环境的不利影响，才能确保水利项目对生态环境的损害影响最小化。

三、加强环保合规管理是应对行业环保强监管的必然要求

在愈加严格的环境保护立法和强监管的态势下，水利生产经营单位正在面临着各种各样严峻的环保风险。因此，只有加强环保合规管理，建立合规管理专项制度，全面梳理各类合规环保合规义务，识别水利项目建设管理过程中的合规风险，严格执行各项合规要求和风险防控措施，才能确保各项工作依法合规开展，并在面对各类行业监督时顺利通过检查和验收。

国家在水利环保管理方面的

法律法规梳理与解读

元正盛业合规律师团队对近年来水利建设项目生态环境保护相关主要法律法规和政策文件进行认真梳理，并作简要解读。

一、《建设项目竣工环境保护验收技术规范水利水电》

2009年3月25日，环境保护部公布《建设项目竣工环境保护验收技术规范水利水电》，该标准规定了水利水电建设项目竣工环境保护验收有关工作程序和技术要求，适用于防洪、水电、灌溉、供水等大中型水利水电工程竣工环境保护验收工作。

二、《水利水电工程环境保护设计规范》

2011年1月25日，水利部下发《水利水电工程环境保护设计规范》，该标准规定了环境影响复核、环境保护措施调整，以及环境保护设计的基本原则和基本技术要求；规定了水环境保护、生态保护、大气环境保护、声环境保护、固体废物处置、土壤环境保护、人群健康保护、景观保护、移民安置环境保护等保护目标的技术标准、设计内容和技术要求；规定了环境监测与管理、环境保护投资概算等设计内容与要求。

三、《水利工程建设监理规定》

2006年12月18日，水利部下发《水利工程建设监理规定》，自2007年2月1日起施行。本规定明确水利工程建设环境保护监理是指对水利工程建设项目实施中产生的废（污）水、垃圾、废渣、废气、粉尘、噪声等采取的控制措施所进行的管理活动，并要求监理单位应当审查被监理单位提出的安全技术措施、专项施工方案和环境保护措施是否符合工程建设强制性标准和环境保护要求，并监督实施。

四、《中华人民共和国河道管理条例》

1988年6月3日，国务院第七次常务会议通过，依据2018年3月19日《国务院关于修改和废止部分行政法规的决定》修订。该条例从河道整治与建设、河道保护、河道清障、经费和法律责任等方面，对加强河道管理、保障防洪安全、发挥江河湖泊的综合效益等进行规范。

五、《中华人民共和国环境保护法》

1989年12月26日，第七届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过，2014年4月24日第十二届全国人民代表大会常务委员会第八次会议修订，2015年1月1日实施。新环保法被称为“史上最严的环保法”，水利行业在该法约束范围内。该法提出多种强有力的措施。一是坚持环境保护优先；二是赋予了查封、扣押的行政强制权；三是规定了按日计罚制度；四是规定了责令停业、关闭；五是规定了行政拘留。

六、《中华人民共和国水污染防治法》

1984年5月11日，第六届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过，2017年6月27日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过第二次修正。新版水污染防治法增加了关于实行河长制的规定，加强对违法行为的惩治力度等，为解决比较突出的水污染问题和水生态恶化问题提供了强有力的法律武器。

七、《中华人民共和国土壤污染防治法》

1984年5月11日第六届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过，2018年8月31日第十三届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过。这部法律的修订和实施，意味着生态环境中大气、水、土壤三大环境领域的污染防治法已全部齐备，也意味着与人的健康相关的水、气、声、土、辐射环境的污染防治法律体系基本建成。

八、《中华人民共和国环境影响评价法》

2002年10月28日，第九届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过，2018年12月29日第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议第二次修正。该法为预防因规划和建设项目实施后对环境造成不良影响，要求国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门，对其组织编制的土地利用的有关规划，区域、流域、海域的建设、开发利用规划，应当在规划编制过程中组织进行环境影响评价，建设单位应当按照规定组织编制环境影响报告书、环境影响报告表或者填报环境影响登记表，并对相关法律责任进行规定。

九、《中华人民共和国水土保持法》

1991年6月29日，全国人民代表大会常务委员会发布《中华人民共和国水土保持法》。2010年12月25日，第十一届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议修订，自2011年3月1日起施行。该法为保护和合理利用水土资源，减轻水、旱、风沙灾害，改善生态环境，对自然因素和人为活动造成水土流失所采取的预防和治理措施进行规范。

除上述法律、法规之外，还有诸如《中华人民共和国清洁生产促进法》《中华人民共和国水法》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国草原法》《建设项目环境保护管理条例》等30余部法律法规，在不同领域对我国水利建设项目环保事项做出的相应的规定。

水利项目环保管理现状及问题分析

近些年，国家水利建设规模大、类型多，不仅有重点骨干工程，也有面广量大的中小型工程。水利工程建设与生态环境关系密切，在规划编制、项目论证、工程建设以及运行调度等各个环节，都不断提升了对生态环境保护的重视程度。但水利项目对项目所在地区的江河、湖泊以及附近地区的自然面貌、生态环境、自然景观，甚至对区域气候都会产生不同程度的影响，部分水利生产经营单位忽视项目对当地生态环保的影响，或是对这类影响预计不足，给当地环境造成了十分不利的消极影响。

一、水利生产经营单位环保制度不健全或执行不严

目前大多水利生产经营单位都已建立安全环保生产制度，但有些在执行方面还处在纸面上、口头上，在处理具体的涉及环保因素的事项时，考虑其他因素较多，环保制度有规不依、有章不循的情况还时有发生。

二、水利水电工程规划设计不够合理

水利水电工程规划设计要涉及对规划区域水资源的合理利用，如果不能做到合理的建设和规划，就会对区域的水质条件产生影响。比如水利水电工程规划设计需要考虑悬浮物沉降的问题，如果悬浮物沉降的问题得不到解决，就会影响河流对污染物的排散能力，从而对区域水质条件带来负面影响。

三、水利项目施工企业忽视环保工作重要性

水利项目本身就会对生态环境造成影响，有些施工企业只关注水利工程的施工进度、施工技术、施工成本以及施工利润等事项，对环保工作不重视，导致附近的生态环境遭到破坏和伤害，或是对施工过程中产生大量的粉尘污染不予处理，对空气质量造成不利影响等。

四、水利项目施工者环保意识不强

水利项目施工人员素质参差不齐，很多都是来自农村的外来务工人员，流动性较大，接受的环保教育培训较少，对于水利工程施工过程中产生的污染不重视。同时，他们在施工企业所处的位置也很少有机会让他们重视和解决施工过程中产生的污染问题。

水利项目涉及的环保问题还有很多，简单罗列如下：

未严格执行环境保护设施和水土保护设施与主体工程“三同时”制度；

未将项目环评及水土保持方案批复的各项生态保护、水土保持措施纳入招标文件及施工承包合同本文中；

未明确水利工程施工单位环保管理责任；

未落实环保设施建设资金；

未制定水利工程施工期环保、水保监测及管理方案；

未妥善处理水利工程施工期生活区和施工区的废弃物；

未及时开展污染防治、恢复生态环境工作；

未采取有效措施防止水土流失等......

此处不再一一罗列，一旦水利生产经营单位在环保方面出现问题，带来的后果也是灾难性的。比如加拿大基马诺工程，这项工程从尼查科河向基马诺河调水32.63亿立方米，利用落差发电以发展炼铝业。自1952年一期工程竣工后，来自各方面的争议不断。先是淹没了印第安人社区房屋和墓地，印第安部落为此要求政府补偿。到70年代中，尼查科河径流量不断减少，引起河流干涸、泥沙淤积和水温升高，加拿大渔业部不得不采取法律措施，迫使电站业主铝业公司将30%调水量重返尼查科河。尽管调水对基马诺河生态维持有利，但是炼铝过程产生的氟化物的释放导致大面积森林和水生生物死亡，危及居民健康。正因为如此，基马诺二期工程计划受到社会各界的质疑而搁浅。

水利行业企业环保管理法律风险梳理

元正盛业律师团队经对水利行业环保管理进行深入专题研究，发现环保管理法律风险多发于以下几个方面，现进行梳理介绍。

一、行政责任法律风险

（一）违法排污法律风险

水利生产经营企业在施工、维护、经营过程中，违法向河流排放污染物，将受到罚款处罚，被责令改正，拒不改正的，依法作出处罚决定的行政机关可以自责令改正之日的次日起，按照原处罚数额按日连续处罚。

（二）超标排污法律风险

水利生产经营企业在施工、维护、经营过程中，超过污染物排放标准或者超过重点污染物排放总量控制指标排放污染物，县级以上人民政府环境保护主管部门可以责令其采取限制生产、停产整治等措施；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。

（三）建设单位未批先建法律风险

水利生产经营企业作为建设单位，未依法提交建设项目环境影响评价文件或者环境影响评价文件未经批准，擅自开工建设的，由负有环境保护监督管理职责的部门责令停止建设，处以罚款，并可以责令恢复原状。

（四）建设单位未执行“三同时”制度法律风险

水利建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。水利生产经营企业作为建设单位未依法向社会公开环境保护设施验收报告的，由县级以上环境保护行政主管部门责令公开，处5万元以上20万元以下的罚款，并予以公告。

（五）违规操作造成河流生态环境破坏的法律风险

水利建设项目施工单位应严格按照批准或者国家规定的防洪标准、工程安全标准整治河道或者修建水利工程建筑物和其他设施，严禁未经批准或者不按照河道主管机关的规定在河道管理范围内采砂、取土、淘金、弃置砂石或者淤泥、爆破、钻探、挖筑鱼塘等违法违规行为。否则，县级以上地方人民政府河道主管机关除责令其纠正违法行为、采取补救措施外，可以并处警告、罚款、没收非法所得；对有关责任人员，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

案例：鲁山县地处河南省中西部，沙河、荡泽河是境内2条主要河流。2017年，为恢复沙河、荡泽河行洪能力，鲁山县政府常务会议研究通过了《鲁山县沙河、荡泽河河道清障疏浚工程实施方案》，由鲁山县河务局负责组织实施。清淤疏浚工程计划总疏浚量347万立方米。2018年2月，鲁山县河务局将工程划分为8个区域委托拍卖公司公开拍卖，7家采砂企业中标，总成交价2306万元。施工过程中，采砂企业未按施工方案实施清淤疏浚，而是在河道内大肆采砂、筛砂、堆砂、卖砂，现场监管完全失控，致使河道“满目疮痍、河不像河。”在水利部与河南省委、省政府挂牌督办整改过程中，个别采砂企业顶风作案，夜间偷运砂石。部分监管人员目无党纪国法，既不履职尽责，还搪塞调查、隐瞒事实真相，甚至与采砂老板勾结从事违法活动。河南省委、省政府组织开展河湖非法采砂专项整治，河南省纪委启动追责问责程序，省市县乡多名责任人受到党纪政务处分，部分涉案人员被移送到司法机关。

（六）对违法行为拒不改正的法律风险

水利生产经营企业有下列行为之一，尚不构成犯罪的，除依照有关法律法规规定予以处罚外，由县级以上人民政府环境保护主管部门或者其他有关部门将案件移送公安机关，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处十日以上十五日以下拘留；情节较轻的，处五日以上十日以下拘留：建设项目未依法进行环境影响评价，被责令停止建设，拒不执行的；违反法律规定，未取得排污许可证排放污染物，被责令停止排污，拒不执行的；通过暗管、渗井、渗坑、灌注或者篡改、伪造监测数据，或者不正常运行防治污染设施等逃避监管的方式违法排放污染物的；生产、使用国家明令禁止生产、使用的农药，被责令改正，拒不改正的。

......

二、刑事责任法律风险

水利行业涉及的环境犯罪的主要罪名包括污染环境罪和环境监管失职罪等。

（一）污染环境罪

《刑法》第三百三十八条 “违反国家规定，排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他有害物质，严重污染环境的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金；后果特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金”。

（二）环境监管失职罪

《刑法》第四百零八条“负有环境保护监督管理职责的国家机关工作人员严重不负责任，导致发生重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者造成人身伤亡的严重后果的，处三年以下有期徒刑或者拘役”。

三、民事责任法律风险

（一）被侵权人侵权赔偿责任

《民法典》第一千二百二十九条规定“因污染环境、破坏生态造成他人损害的，侵权人应当承担侵权责任。

如果水利生产经营单位不能证明其污染行为与污染后果之间没有因果关系，就要承担相应的民事侵权赔偿责任。环境污染侵权责任实行无过错的归责原则，不论水利生产经营单位是否有过错，只要污染物造成的环境污染给他人造成损害的，水利生产经营单位就要承担相应的侵权责任”。

（二）环境修复赔偿责任

《民法典》第一千二百三十五条规定“违反国家规定造成生态环境损害的，国家规定的机关或者法律规定的组织有权请求侵权人赔偿下列损失和费用：（一）生态环境受到损害至修复完成期间服务功能丧失导致的损失；（二）生态环境功能永久性损害造成的损失；（三）生态环境损害调查、鉴定评估等费用；（四）清除污染、修复生态环境费用；（五）防止损害的发生和扩大所支出的合理费用”。

......

元正盛业律师关于水利企业环保合规管理的实操建议

元正盛业合规律师团队通过对环保管理引发的相关法律风险进行梳理、分析、研究，建议水利生产经营单位从以下方面完善环保合规管理措施，增强环保风险防范能力。

一、水利生产经营单位领导应高度重视环保管理工作

水利生产经营单位负责人应充分认识到环保合规管理工作的重要性，明确环保合规主管部门，配备环保合规管理专员，购置必需的环保设备，提供相应的经费和资源；根据国家和行业的要求，建立适合本单位实际的环境保护管理制度和环保合规管理具体制度；根据业务实际，建立环保合规管理体系，确保环保管理依法合规开展；建立相应级别的环境保护技术监督网络体系，负责收集、分析各项企业环保数据，与各项环境指标进行对标；加强对环保设备运行的日常合规监督，对环保违规行为进行严格处理追责。

二、及时关注国家最新水利环保政策及立法规范

随着国家对生态环境的重视程度越来越高，出台的环保政策及法律法规、技术标准、规范性文件也越来越多，在填补相关制度空白的同时，也对水利生产经营单位环保管理提出了更高的要求。水利生产经营单位应指定部门及时关注关于环保方面出台的法律法规、标准（国际、国家、行业）、管理政策等，并将新增要求或修订内容及时转化为内部制度、操作流程或工作标准，及时做到“外法内化”，避免产生不必要的环保合规风险。

三、做好水利项目环保合规风险评估防控工作

水利生产经营单位应根据所处行业和自身经营特点，全面梳理环保合规义务，并结合生产经营实际与作业流程，通过专业务实合规审查有效识别在生产经营过程中可能造成环境污染、生态破坏的经营风险等违规风险，制订本单位环保风险清单，并制定有效风险防控措施，明确专人负责，加强事前预防、事中控制和事后补救管理。

四、紧盯重大水利项目环保管理

水利生产经营单位要高度重视重大水利项目环保管理工作，根据管理需要调配管理资源，安排专人，紧盯重大水利项目的环保管理工作，要将环保管理工作贯穿于项目全过程，从项目前期可研、环评、审批备案，到项目建设中“三同时”制度执行、环保相关证照办理、项目验收，以及项目运营期的生产经营，都要严格落实各项环保管理要求，杜绝出现环保违规行为和环境污染事故。

五、全方位做好水利项目环保合规管理工作

水利工程施工建设的过程中会产生大量粉尘等污染源，会对生态大气环境造成严重影响。因此，水利工程施工单位必须采取一定的措施做好施工现场的各项环保工作，通过采取施工现场洒水、避免高空抛物产生的扬尘等各项有效措施全方位做好水利项目的各项环保工作。

六、建立有效的水利工程环保合规监管体系

水利工程施工对当地环境的影响较大，建立一套有效的环保监管体系十分必要。在工程建设施工前，要对项目严格把关，认真审核，不遗漏任何问题，只有树立高质量的目标，严格的环保标准，后期环境监测的工作才能持续高效。

环保责任要明确到人，对于管理层和施工人员都要明确各自环保职责，确定责任主体。同时应配备相应的环境监测设备，进行实时追踪与监管，并建立相应的考核标准，全面提高水利施工过程中生态环境的保护。对于实在无法避免的生态破坏，应提前准备生态补偿准备金，降低因施工带来的生态破坏。

七、严格执行水利项目环保设施“三同时”管理

水利生产经营单位的新建、改建和扩建水利项目环保设施应该严格执行“三同时”制度。水利项目的环境影响评级文件未经审批的，水利生产经营单位不得擅自开工建设；水利项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收，或者验收不合格，水利项目不得投入生产和适用。

八、建立水利项目突发环境事件应急处理机制

水利生产经营单位应当按照相关法律法规和标准规范要求，做好以下工作：开展突发环境事件风险评估；完善突发环境事件风险防控措施；排查治理环境安全隐患；制定突发环境事件应急预案并备案、演练；加强环境应急能力保障建设等。

九、定期开展水利环保知识培训，做好企业环保文化建设

水利生产经营单位应定期组织开展环境保护学习培训和环保合规专业培训，充分认识环境保护的重要性和必要性，通过典型案例举一反三，持续强化全体员工环境保护意识、依法合规意识。要加强环境保护相关法律法规、政策规章，以及企业环保设备运行等操作规程的培训，提高员工环保红线意识和底线思维，创建“人人合规”“事事合规”“主动合规”的环保合规文化。

十、定期开展水利环保安全大检查活动

水利生产经营单位建立安全环保大检查机制，通过日常检查、季节性检查、定期检查、不定期抽查等，或与其他内容结合在一起的综合检查，及时发现生产中的安全环保问题隐患，并采取对策，预防安全环保事故发生。

检查工作要查细、查实，务求实效，在防范安全环保隐患的同时，还要通过检查强化员工对安全环保的重视程度，通过检查深入开展现场安全环保教育，提高员工的安全环保意识和相关操作技能。同时，通过检查活动，使企业管理层及时了解安全环保生产动态，分析安全生产形势，总结经验，吸取教训，进一步加强安全环保工作管理水平。

十一、建立水利项目环保违规内部投诉举报机制

水利生产经营单位除加强由上而下的环保检查监督以外，还需通过设立企业内部投诉举报平台、公布举报电话、邮箱等方式，畅通由下往上的环保违规投诉举报途径，通过员工监督，有效遏制在环保管理中的违章指挥、违规决策、营私舞弊等行为，为提升企业环保管理效果提供助力。内部投诉机制的建立，有利于水利生产经营单位及时发现环保违规事项，有利于及时快速整改，有利于防范环保违规被行政主管机关高额处罚事件的发生。

十二、水利企业应积极主动处理环保事故

发生环保事故后，水利生产经营单位要及时采取措施，防止损失扩大、消除污染，以争取从宽处理。尽早委托专业律师，由律师对案情进行分析，并收集相关证据，对相关法律进行准确解读，预判可能的法律责任和后果，对因污染环境造成的人身、财产、生态环境等损失，及时进行赔偿。根据相关司法解释的规定，积极赔偿损失的，可以酌情从宽处罚。

律师在水利环保合规管理的作用和价值

元正盛业合规律师团队长期为大量企业提供法律顾问及各类环保专项法律服务，有丰富的合规管理法律实务经验。我们认为，律师在水利环保合规管理事务中，可以提供如下具体法律服务事项：

一、协助水利生产经营单位搭建环保合规管理体系。

二、协助水利生产经营单位建立健全务实有效的环保合规管理制度体系。

三、接受水利生产经营单位委托，开展水利建设项目与环保有关的尽职调查等专项法律服务，出具专项法律调查报告。

四、接受水利生产经营单位委托，对重大水利建设项目出具合规审查报告，为企业重大决策提供依据。

五、对水利生产经营单位的环保管理工作开展专项“环保合规体检”，防范企业在环保管理方面的风险和漏洞。

六、帮助水利生产经营单位建立环保管理有关的制度库、法规库、义务库、风险库有关专项工作。

七、针对水利生产经营单位环保管理人员开展专项环保合规培训。

八、帮助水利生产经营单位制定环保应急处理制度和应急处理方案。

九、受水利生产经营单位委托参与环保事故和纠纷的处理，代理相关诉讼。

律师上述系统专业务实的各项法律服务工作，将为水利生产经营单位推进环保合规管理，最大限度降低环保管理风险有明显的帮助和实际价值。