村振兴战略是党十九大作出的重大决策部署，是决战全面建成小康社会，全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务，是新时代“三农”工作的总抓手。2022年10月16日，习近平总书记在二十大报告中再次强调提出：“全面推进乡村振兴。要深化农村土地制度改革，赋予农民更加充分的财产权益。要完善农业支持保护制度，健全农村金融服务体系。”而在此之前，国家及相关部门就已经陆续开展乡村振兴的相关工作。其中，农村住宅抵押贷款在试点地区的放开作为国家对于“赋予农民更多的财产权益”的探索，至今已陆续进行了近7年。本文现从农村住宅抵押贷款的相关政策入手，分析试点地区农村住宅抵押贷款的示范模式，并就政府及相关部门如何更好开展并推进其工作提出律师建议。

一、农村住宅抵押贷款的政策依据 

2013年11月15日党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确指出：“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。”

2014年1月19日《中共中央、国务院关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》（《2014年中央一号文件》）进一步指出：“完善农村宅基地管理制度。改革农村宅基地制度，完善农村宅基地分配政策，在保障农户宅基地用益物权前提下，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让。”

2015年8月10日国务院《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》（国发[2015]45号）明确：“按照所有权、承包权、经营权三权分置和经营权流转有关要求，以落实农村土地的用益物权、赋予农民更多财产权利为出发点，深化农村金融改革创新，稳妥有序开展“两权”抵押贷款业务。选择“两权”抵押贷款试点以县（市、区）行政区域为单位，满足一定条件的地区可作为“两权”抵押贷款试点地区，且明确指出农民住房财产权设立抵押的，需将宅基地使用权与住房所有权一并抵押。”

2015年12月27日，全国人民代表大会常务委员会发布《关于授权国务院在北京市大兴区等232个试点县（市、区）、天津市蓟县等59个试点县（市、区）行政区域分别暂时调整实施有关法律规定的决定》，确定了包括新疆维吾尔自治区伊宁市在内的59个农民住房财产权抵押贷款试点。

2016年3月15日，中国人民银行、原中国银行行业监督管理委员会、原中国保险监督管理委员会、财政部、原国土资源部、住房和城乡建设部针对试点地区联合发布《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》，从贷款对象条件、贷款管理、风险补偿、配套支持措施、试点监测评估等多方面，对金融机构、试点地区和相关部门明确了政策要求。其中明确了：“农民住房财产权抵押贷款，是指在不改变宅基地所有权性质的前提下，以农民住房所有权及所占宅基地使用权作为抵押、由银行业金融机构向符合条件的农民（借款人）住房所有人发放的、在约定期限内还本付息的贷款。”

2018年1月2日，中共中央、国务院发布《关于实施乡村振兴战略的意见》，其中指出：“完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。”

2018年12月23日，国务院在第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议上作出《关于全国农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点情况的总结报告》,报告作出下一步工作安排：“（一）农村土地承包法修正案通过后全面推广农地抵押贷款业务。（二）将农房抵押贷款试点纳入宅基地制度改革统筹考虑。鉴于农房抵押贷款试点取得了初步成效，拟充分吸纳试点经验，发挥农房抵押融资功能，有条件的地区可在风险可控前提下，继续稳妥探索宅基地使用权抵押。”

2020年9月，中央农村工作领导小组、农业农村部召开深化农村宅基地制度改革试点电视电话会议，新一轮农村宅基地制度改革试点将在104个县（市、区）和3个地级市启动，其中包括新疆维吾尔自治区伊宁市及奇台县。

以上政策文件为农村住宅抵押贷款提供了政策依据。据此可知，国家允许农村住宅在划定的试点地区范围内进行贷款抵押担保，用以激活农村住宅的财产性权益，促进三农发展。但是改革仍在探索中，农村住房及宅基地使用权抵押业务目前并未全面实施，有限的抵押试点也仅限于银行信贷业务范围。

 二、试点地区探索农村住宅抵押贷款的示范模式 

在国家及党中央的政策引导下，各个试点地区针对农村住宅抵押贷款的模式以及可操作途径一直在积极探索。经笔者对于各个试点地区操作方法及模式的检索，现展示如下试点地区的比较典型的农村住宅抵押贷款的具体做法及操作模式供大家参考。

（一）示范模式一：江苏仪征市

1.制度体系方面。

成立由金融办、农工办、人行、国土、房管等部门参与组成专门工作小组。从贷款管理、登记抵押、抵押物处置、风险缓释及补偿等方面明确具体措施。

2.完善农房评估机制方面。

①明确由农工办牵头，制定实施农村产权交易管理办法、指导意见，成立农村产权交易中心，畅通变现渠道。②完成农民住房财产权确权办证工作，农户凭农房产权证向银行申请贷款，由借贷双方参照农民集中居住区安置房销售价格，根据使用年限和建造价格等协商确定农房价值，或选取第三方房地产评估机构进行农房价值评估，有效解决农房资产的评估问题。

3.风险补偿机制方面。

建立抵押贷款风险分担和补偿制度。①建成风险补偿资金池，由市、镇两级财政向仪征市三农资产管理有限公司注入初始资金1000万元，银行和资金池按照3∶7比例补偿损失；②建立“政府+银行+保险”工作模式，引入保险机构，确定保险费率，为参加试点的农民住房财产权实施担保，为借款人提供增信支持，对产生的保险费用，由政府给予一定补贴，确保不增加农民贷款成本。

4.抵押物处置方面。

从三方面进行抵押物处置：①开辟法院诉讼“绿色通道”，简化流程，减少诉讼和执行过程时间；②运用好农村产权交易平台，将农民住房财产权抵押信息登记、后续农房交易等统一纳入平台管理，通过平台发布待处置农房信息，提高处置便利度；③由仪征市三农资产管理有限公司统一对农户住房进行收、转让处置，进一步扩充农村产权交易中心功能。

（二）示范模式二：浙江省瑞安市

1.创新推出金融产品。

创新推出小额农房抵押贷款、农房抵押循环贷款、农贷产经营性贷款等融资产品，实行农房抵押+个人担保、小额保证保险、专业担保公司等多种担保方式。

2.健全贷款风险补偿机制

出台《瑞安市农民住房财产权抵押贷款风险补偿暂行办法》，对于年度新增农民住房财产权抵押贷款的风险补偿，以上年全市农民住房财产抵押贷款的实际余额为基数，按农民住房财产权抵押贷款比上年末净增额的0.3%予以风险补偿；对于原有农民住房财产权抵押贷款余额的一次性风险补偿，按上一年年末农民住房财产权抵押贷款实际余额的0.05%予以风险补偿。

3.强化优惠政策供给

安排300万元农民住房财产权抵押贷款风险补偿资金，鼓励和促进银行业金融机构增加农民住房财产权抵押贷款。向金融机构发放1.5亿元专项支农再贷款，定向支持农房抵押贷款试点开展。

（三）示范模式三：贵州省湄潭县

贵州省湄潭县围绕“五定一控”模式进行积极探索，取得了较好成效。湄潭县“五定一控”模式的具体做法是：

1.凭证定对象。

贷款对象主要为农户和工商行政管理部门（或主管部门）核准登记的企业法人、农民专业合作社或其他经济组织、个体工商户。重点审查土地承包使用证、土地承包经营权证、土地流转经营权证、宅基地使用证、房屋产权证、不动产登记证等六证，凡是具有上述相关权证的贷款对象，均可按规定申请对应的“两权”抵押贷款。

2.察物定额度。

通过察看抵押物进行价值评估确定贷款额度，抵押物评估包括金融机构内部评估和借贷双方协商评估。

3.问需定期限。

根据借款人需求科学设定“两权”抵押贷款发放期限，银行根据借款人的实际情况协商确定合理的贷款期限，最短不少于三年。农民住房财产权抵押贷款最长不超过八年。

4.区别定利率。

根据借款人资金的用途，区别不同情况确定贷款利率。抵押借款主要用于农业生产性、经营性和房屋维修改造等资金需求，包括购置农业生产机具、运输工具和生产配套设施，按人民银行公布的同期同档次基准利率执行，但对于非家庭成员担保借款和消费性借款，如购买小汽车、空调等，则按信用贷款利率执行。

5.业务定流程。

“两权”抵押贷款流程是贷款申请、评估、审批、抵押登记、发放贷款。

6.多措控风险。

①县人民政府出资6000万元，成立贵州湄潭祥农现代农业发展有限责任公司，为农村产权抵押贷款试点提供担保。②县财政出资500万元设立“两权”抵押贷款风险补偿基金，用于分担不可抗力造成的贷款损失。③对于借款人确因自然灾害等因素造成还款困难的，在落实还款计划的情况下，借款人可申请办理贷款展期。④当借款人未履行还款义务的，金融机构对抵押的“两权”及附着物，采取协议转让（变更）、协商收购、变现分割、依法诉讼的方式解决。

 从上述示范县市的农村住宅抵押贷款模式可知，政府在农村住房抵押贷款中具有多重角色，包括规则和机制的供给者，市场机制有效发挥的维护者、保障者、适度干预者。同时，上述试点地区的具体做法中，都注意到一些关键环节的把控，即：

第一，政府组织相关部门联合组成工作小组，统筹推进整个试点地区农村住宅的抵押贷款事宜；

第二，在中央的《指导意见》和《暂行办法》的制度下，试点地区均会出台一些相应较“落地”的政策或制度，为范围内的农宅抵押贷款工作提供制度支撑；

第三，对农村住宅抵押贷款的前期准备工作落实到位。比如农村住宅确权的颁证工作会先于农村住宅抵押贷款工作开始，同时，对于农村住宅及宅基地的评估价值工作，会建立相对统一的标准或是线上平台去执行，避免“同房不同价”的情形发生；

第四，对金融机构办理农村住宅抵押贷款的工作予以一定物质或者政策上的支持，建立一定的风险补偿机制；

第五，对于农村住宅后续处置的问题进行了一定程度上的机制探索。

三、律师建议 

伴随着国家乡村振兴战略的全面落实，农村住宅抵押贷款作为盘活乡村经济、赋予农民更多财产性权益的方式之一，在其操作方式和模式的进一步探索下，必然将从仅限于试点地区扩展至全国范围内实施。对于政府推进农村住宅抵押贷款工作，元正盛业律师团队立足于长期为政府提供优质的法律服务，结合农村住宅抵押贷款的发展及模式，就更高效、更规范的推进农村住宅抵押贷款工作提出以下几点建议：

（一）成立专门工作小组全面统筹推进工作

农村住宅抵押登记涉及面广、工作量大，关系到农民的切身利益，情况较为复杂，需要引起政府和相关部门的重视和支持。建议政府部门组成专门工作小组推进该项工作。同时，一是要认真学习国家相关法律法规政策，掌握和了解农村住宅抵押登记的法律依据、对象范围、登记条件；二是结合当地实际情况，由政府相关部门出台对应的切实可行的工作方案和推进措施，也可制定相应的适用于地区范围内的相应制度。

（二）推进农村住宅确权进度

开展农村房地一体不动产确权登记，是实施乡村振兴战略、推动农村制度改革、加快城乡融合发展、实现农村住宅抵押工作的基础。政府部门可以整合服务资源，建立农村住宅抵押贷款绿色通道，安排专人专办跟踪服务，缩短办证流程，提高办证质量，加快确权进度。

（三）推进建立统一的产权评估制度

制定统一的农民住房财产权抵押价值评估制度，组建包括农村住宅在内的农村产权流转交易平台。建立健全的第三方评估机制，规范、公正开展评估，引导法律、评估、担保、公证等专业中介机构为各类农村产权交易提供法律咨询、产权评估、融资担保、交易公证等配套服务。完善产权评估制度即可规范金融机构在放贷前对于农村住宅的价值评估，从而统一放贷标准，避免“同房不同价”的情形发生，同时也可完善抵押物的处置机制，以至于在处置抵押物时能够更加公允的确定其价值数额。

（四）加强对金融机构的政策支持

加强政府部门和金融机构的合作，鼓励金融机构开发更符合实际的农信贷产品。首先，建议政府相关部门鼓励支持金融机构结合实际制定农房抵押贷款试点工作实施方案，开发农房抵押贷款相关信贷产品，促进政策性助农信贷产品互通互融，实现政策效应最大化；其次，可建立针对金融机构的风险补偿机制，提高金融机构对农村住宅抵押的放贷积极性。

（五）探索更多抵押物后续处置的机制

首先，可通过农村土地交易机构信息平台、微信服务号、其他业务合作渠道、中介公司等多途径发布处置物交易信息，最大程度上搜寻需求者。其次，可考虑建立农村土地回购托底制度。由地方政府牵头设立农村产权抵押融资回购基金，在缺少合格受让人或无法实现抵押产权转让处置的情况下，由政府对抵押产权进行收购，以提高抵押物的处置效率。

（六）加大宣传力度，推进工作成效

现阶段推进农村住宅抵押贷款工作存在村民对新事物的接受程度不高、不愿意将“老宅”抵押贷款的事实障碍。因此，政府部门应当加大宣传力度，可通过电视、网络等载体广泛宣传农村住宅抵押贷款的益处，并将农村住宅抵押贷款的所需条件、申报材料、贷款程序等内容宣传到村民，积极动员、鼓励广大村民参与房屋确权，将房屋抵押贷款转化为发展家庭农场、农民专业合作社、规模化种养殖业等创业致富的资本，促进农民增收农业增效，逐步实现农业现代化。