十八大以来，党中央、国务院高度重视国有企业资产损失责任追究工作，十八届三中全会中明确提出“强化国有企业经营投资责任追究”，《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》也将“严格责任追究”作为一项重要改革任务。2016年8月，国务院办公厅印发《国务院办公厅关于建立国有企业违规经营投资责任追究制度的意见》，对国有企业责任追究范围、损失认定、责任认定、责任追究处理、责任追究工作的组织实施等作出了框架性规定。2018年7月，国务院国有资产监督管理委员会印发《中央企业违规经营投资责任追究实施办法（试行）》，进一步加强和规范中央企业责任追究工作，有效防止国有资产流失。

近日国务院国有资产监督管理委员会印发的《中央企业合规管理办法》（以下简称“《合规办法》”），在《中央企业合规管理办法（公开征求意见稿）》的基础上，删除了“对于符合企业尽职合规免责事项清单内情形的行为，可以按照相关规定免于责任追究的内容。”并专门增加了监督问责的章节，进一步加强了对违规行为的问责和追究力度。

在党中央、国务院越发重视国有企业资产损失责任追究工作的背景下，元正盛业合规律师团队从一线律师法律实务视角，对违规整改及责任追究的相关问题与国企管理者及同行交流，希望能通过完善的违规或违法责任追究机制助力企业发展。

【相关条款内容介绍】

《合规办法》第四条 “国资委负责指导、监督中央企业合规管理工作，对合规管理体系建设情况及其有效性进行考核评价，依据相关规定对违规行为开展责任追究”。

第十五条 “中央企业纪检监察机构和审计、巡视巡察、监督追责等部门依据有关规定，在职权范围内对合规要求落实情况进行监督，对违规行为进行调查，按照规定开展责任追究”。

第十七条 “中央企业应当制定合规管理基本制度，明确总体目标、机构职责、运行机制、考核评价、监督问责等内容”。

第二十四条 “中央企业应当设立违规举报平台，公布举报电话、邮箱或者信箱，相关部门按照职责权限受理违规举报，并就举报问题进行调查和处理，对造成资产损失或者严重不良后果的，移交责任追究部门；对涉嫌违纪违法的，按照规定移交纪检监察等相关部门或者机构”。

第二十五条 “中央企业应当完善违规行为追责问责机制，明确责任范围，细化问责标准，针对问题和线索及时开展调查，按照有关规定严肃追究违规人员责任。

中央企业应当建立所属单位经营管理和员工履职违规行为记录制度，将违规行为性质、发生次数、危害程度等作为考核评价、职级评定等工作的重要依据”。

第三十七条 “中央企业违反本办法规定，因合规管理不到位引发违规行为的，国资委可以约谈相关企业并责成整改；造成损失或者不良影响的，国资委根据相关规定开展责任追究”。

第三十八条 “中央企业应当对在履职过程中因故意或者重大过失应当发现而未发现违规问题，或者发现违规问题存在失职渎职行为，给企业造成损失或者不良影响的单位和人员开展责任追究”。

【元正盛业律师解读 】

笔者认为，《合规办法》上述条款内容细致明确的规定，反映出国资监管机构明显加大对违规行为的追责力度，力图通过体系化、全面化、严厉化、明确化的责任追究手段保障合规管理机制运行的有效性。第一，明确了国资委的监督管理职责；第二，强调了责任追究覆盖企业全员，要求企业建立所属单位经营管理和员工履职违规行为记录制度，并将违规行为性质、发生次数、危害程度等作为考核评价、职级评定等工作的重要依据；第三，强化了追责问责机制，形成了国资委和企业内部共同监管的机制；第四，细化了监督机构职责和监督内容，明确纪检监察机构、审计、巡视巡察、监督追责等部门，在职权范围内开展监督、调查与追责工作。

有效、合理的责任追究机制，不仅可以让违规人员承担相应后果，为自己的违规行为付出代价，防止相关人员再次发生违规行为，还可以起到警示其他人员的作用，使得其他人员不敢违规、不愿违规，为国有企业合规管理机制运行保驾护航，保障企业的正常经营秩序。

元正盛业合规律师团队特别提示，国企管理者及全体工作人员应高度关注《合规办法》第三十八条“......履职过程中因故意或者重大过失应当发现而未发现违规问题，或者发现违规问题存在失职渎职行为，给企业造成损失或者不良影响的单位和人员开展责任追究”，该条款内容给国企管理者乃至全体员工提出了非常高的合规能力要求，包括但不限于要“知规”“守规”，还要具备“及时查出违规问题”的专业能力和高度的勤勉尽责精神。否则，作为国企工作人员的“您”被追责的可能性很大。

国企（特别是商业类企业）在投资、业务开展、经营管理、履行社会责任等每个具体经营管理活动需要遵守的法律、法规、规范性文件、行业准则、国际条约和规则、企业规章制度、《公司章程》等各种“规”数不胜数。据不完全统计，截至2021年12月，我国现行有效法律291件、行政法规和监察法规611件，地方性法规1.2万余件，还有其他更多数量的行业标准、企业制度、国际条约和规则等。严格来讲，企业违反这些“规”，即视为“违规”。这些众多的“规”如果全部让国企高管和员工全部掌握并熟知，难度较大，但国企高管和员工如果不掌握最基本或最重要的“规”，也必将寸步难行，或步步惊心。

元正盛业合规律师团队花了大量时间研究整理与国企经营有关的规，正在逐步建立健全国企的《合规义务库》。为便于国企高管和员工快速掌握最基本、最重要的“规”，笔者在本文推荐《中央企业违规经营投资责任追究实施办法（试行）》中明确的国企高管及员工在履职中应关注11个方面72种责任追究情形，具体为：

【集团管控方面】

 违反规定程序或超越权限决定、批准和组织实施重大经营投资事项，或决定、批准和组织实施的重大经营投资事项违反党和国家方针政策、决策部署以及国家有关规定。

对国家有关集团管控的规定未执行或执行不力，致使发生重大资产损失对生产经营、财务状况产生重大影响。

对集团重大风险隐患、内控缺陷等问题失察，或虽发现但没有及时报告、处理，造成重大资产损失或其他严重不良后果。

所属子企业发生重大违规违纪违法问题，造成重大资产损失且对集团生产经营、财务状况产生重大影响，或造成其他严重不良后果。

对国家有关监管机构就经营投资有关重大问题提出的整改工作要求，拒绝整改、拖延整改等。

【风险管理方面】

未按规定履行内控及风险管理制度建设职责，导致内控及风险管理制度缺失，内控流程存在重大缺陷。

内控及风险管理制度未执行或执行不力，对经营投资重大风险未能及时分析、识别、评估、预警、应对和报告。

未按规定对企业规章制度、经济合同和重要决策等进行法律审核。

未执行国有资产监管有关规定，过度负债导致债务危机，危及企业持续经营。

恶意逃废金融债务。

瞒报、漏报、谎报或迟报重大风险及风险损失事件，指使编制虚假财务报告，企业账实严重不符。

【购销管理方面】

未按规定订立、履行合同，未履行或未正确履行职责致使合同标的价格明显不公允。

未正确履行合同，或无正当理由放弃应得合同权益。

违反规定开展融资性贸易业务或“空转”“走单”等虚假贸易业务。

违反规定利用关联交易输送利益。

未按规定进行招标或未执行招标结果。

违反规定提供赊销信用、资质、担保或预付款项，利用业务预付或物资交易等方式变相融资或投资。

违反规定开展商品期货、期权等衍生业务。

未按规定对应收款项及时追索或采取有效保全措施。

【工程承包建设方面】

未按规定对合同标的进行调查论证或风险分析。

未按规定履行决策和审批程序，或未经授权和超越授权投标。

违反规定，无合理商业理由以低于成本的报价中标。

未按规定履行决策和审批程序，擅自签订或变更合同。

未按规定程序对合同约定进行严格审查，存在重大疏漏。

工程以及与工程建设有关的货物、服务未按规定招标或规避招标。

违反规定分包等。

违反合同约定超计价、超进度付款。

【资金管理方面】

违反决策和审批程序或超越权限筹集和使用资金。

违反规定以个人名义留存资金、收支结算、开立银行账户等。

设立“小金库”。

违反规定集资、发行股票或债券、捐赠、担保、委托理财、拆借资金或开立信用证、办理银行票据等。

虚列支出套取资金。

违反规定超发、滥发职工薪酬福利。

因财务内控缺失或未按照财务内控制度执行，发生资金挪用、侵占、盗取、欺诈等。

【转让产权、上市公司股权、资产等方面】

未按规定履行决策和审批程序或超越授权范围转让。

财务审计和资产评估违反相关规定。

隐匿应当纳入审计、评估范围的资产，组织提供和披露虚假信息，授意、指使中介机构出具虚假财务审计、资产评估鉴证结果及法律意见书等。

未按相关规定执行回避制度。

违反相关规定和公开公平交易原则，低价转让企业产权、上市公司股权和资产等。

未按规定进场交易。

【固定资产投资方面的责任追究情形】

未按规定进行可行性研究或风险分析。

项目概算未按规定进行审查，严重偏离实际。

未按规定履行决策和审批程序擅自投资。

购建项目未按规定招标，干预、规避或操纵招标。

外部环境和项目本身情况发生重大变化，未按规定及时调整投资方案并采取止损措施。

擅自变更工程设计、建设内容和追加投资等。

项目管理混乱，致使建设严重拖期、成本明显高于同类项目。

违反规定开展列入负面清单的投资项目。

【投资并购方面的责任追究情形】

未按规定开展尽职调查，或尽职调查未进行风险分析等，存在重大疏漏。

财务审计、资产评估或估值违反相关规定。

投资并购过程中授意、指使中介机构或有关单位出具虚假报告。

未按规定履行决策和审批程序，决策未充分考虑重大风险因素，未制定风险防范预案。

违反规定以各种形式为其他合资合作方提供垫资，或通过高溢价并购等手段向关联方输送利益。

投资合同、协议及标的企业公司章程等法律文件中存在有损国有权益的条款，致使对标的企业管理失控。

违反合同约定提前支付并购价款。

投资并购后未按有关工作方案开展整合，致使对标的企业管理失控。

投资参股后未行使相应股东权利，发生重大变化未及时采取止损措施。

违反规定开展列入负面清单的投资项目。

【改组改制方面】

未按规定履行决策和审批程序。

未按规定组织开展清产核资、财务审计和资产评估。

故意转移、隐匿国有资产或向中介机构提供虚假信息，授意、指使中介机构出具虚假清产核资、财务审计与资产评估等鉴证结果。

将国有资产以明显不公允低价折股、出售或无偿分给其他单位或个人。

在发展混合所有制经济、实施员工持股计划、破产重整或清算等改组改制过程中，违反规定，导致发生变相套取、私分国有资产。

未按规定收取国有资产转让价款。

改制后的公司章程等法律文件中存在有损国有权益的条款。

【境外经营投资方面】

未按规定建立企业境外投资管理相关制度，导致境外投资管控缺失。

开展列入负面清单禁止类的境外投资项目。

违反规定从事非主业投资或开展列入负面清单特别监管类的境外投资项目。

未按规定进行风险评估并采取有效风险防控措施对外投资或承揽境外项目。

违反规定采取不当经营行为，以及不顾成本和代价进行恶性竞争。

违反国家明令禁止的其他境外经营投资行为的。

【违规原因分析】

元正盛业律师经专题研究，并借鉴行业内的观点，对国企高管和员工违规原因进行了分析，主要原因有：

企业不重视合规管理。

高管及员工缺乏合规知识，在不知不觉中违规。

合规培训覆盖面不足。

合规制度建设较为滞后，尚未形成完整的制度体系。

合规制度执行不到位。

合规监督管理不到位。

发现违规问题后未能及时、有效处理。

利益驱动下铤而走险。

【整改预防建议及注意事项】

企业应高度重视企业合规文化建设，从领导以身作则、身体力行开始，扎实做好“人人合规”“事事合规”“主动合规”“价值合规”的阳光合规文化。

企业需尽快建立科学全面的合规管理体系。

企业需尽快建立务实有效、与企业经营管理相容的各项合规制度体系。

企业需尽快完成合规管理体系的建立、匹配能胜任合规管理工作的人员、资金、技术等支持。

细化各类经营投资责任清单，明确岗位职责和履职程序，提高经营投资责任管理的规范化、科学化水平。

建立健全违规责任追究制度，细化责任追究的原则、范围、依据、启动机制、程序、方式、标准和职责，保障责任追究工作有章可循、规范有序。

建立健全风险事件处置程序，跟踪关注或有资产损失，以追责促追损，及时化解资产损失风险。

凝聚监督合力，充分发挥党组织、审计、财务、法律、人力资源、巡视、纪检监察等部门的监督作用，形成联合实施、协同联动、规范有序的责任追究工作机制。

做好企业违规经营投资责任追究相关制度的宣传解释工作，凝聚社会共识，为深入开展责任追究工作营造良好氛围；要结合对具体案例的调查处理，在适当范围进行总结和通报，接受社会监督，充分发挥警示教育作用。

元正盛业合规律师团队认为“责任追究是手段不是目的”。企业要有将违规追责转化为促进企业健康发展、打造世界一流企业的能力和最大限度减少违规情形的有效可行方案才是正道。