城市管理执法部门对违法建筑行政相对人作出《责令限期拆除决定书》，是否需要按照《行政处罚法》相关规定保障其陈述、申辩和听证的权利，履行告知、听证等程序。要回答该问题，应首先明确责令限期拆除的决定是“行政处罚”还是“行政强制”。

法律规定

关于限期强制拆除的法律规定主要为：

《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”。

《中华人民共和国土地管理法》第八十三条“依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起15日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。”     

《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”

争议

从上述法律规定看，《土地管理法》将责令限期拆除明确定性为行政处罚，但《城乡规划法》对此却未予明确。正是因为上述规定，导致在适用《城乡规划法》查处违法建筑案件时，关于限期拆除决定书的法律性质一直充满争议，其性质是“行政处罚”还是“行政强制”没有定论，不仅行政执法实践不统一，而且司法裁判也不统一。

观点一：限期拆除决定书属于行政处罚。

1、法律规定：根据《土地管理法》第83条规定“建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起15日内，向人民法院起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。”

2、最高人民法院印发《关于行政案件案由的暂行规定》的通知中，一级案由为行政行为，在二级案由“行政处罚”项中的三级案由第15项为“责令限期拆除”。

3、司法实践：最高人民法院作出的（2019）最高法行申3615号行政裁定书指出，申请人提出《限期拆除决定》不是行政处罚，系行政强制措施，故不存在集中行使处罚权的问题。此种认识，显然是混淆了对行政强制措施和行政强制执行的理解。《行政强制法》第十七条规定的行政强制措施是指在行政处罚决定作出前，行政机关采取的强制手段，通常是为了迅速查处违法行为而作出的临时性处置；而行政强制执行是在行政处罚决定作出后，为执行该行政处罚所采取的强制手段，二者具有显著区别。根据前述分析，南宁经开区管委会负责南宁经开区城市管理综合行政执法工作，获得包括依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定对违法建筑依法作出行政处罚，和第六十八条规定受南宁市政府“责成”实施强制拆除违法建筑的法定职权。行政处罚之后作出的强制拆除行为系行政处罚作出后采取的行政强制执行，并非行政强制措施。

观点二：限期拆除决定书属于行政强制措施，不属于行政处罚。

1、《中华人民共和国行政处罚法》（2021修订）第九条规定“行政处罚的种类：（一）警告、通报批评；（二）罚款、没收违法所得、没收非法财物；（三）暂扣许可证件、降低资质等级、吊销许可证件；（四）限制开展生产经营活动、责令停产停业、责令关闭、限制从业；（五）行政拘留；（六）法律、行政法规规定的其他行政处罚”。上述行政处罚的种类中不包括“限期拆除决定”。

2、《住房城乡建设行政复议办法》（住房和城乡建设部令第25号）第九条规定“有下列情形之一的，申请人可以依法向住房城乡建设行政复议机关提出行政复议申请：……（二） 不服县级以上人民政府住房城乡建设主管部门作出的限期拆除决定和强制拆除违法建筑物、构筑物、设施以及其他住房城乡建设相关行政强制行为。……”

3、《国务院法制办公室关于“责令限期拆除”是否是行政处罚行为的答复》（国法秘函〔2000〕13号）内容为“根据 《行政处罚法》第二十三条关于‘行政机关实施行政处罚时，应当责令改正或者限期改正违法行为’的规定， 《城市规划法》第四十条规定的‘责令限期拆除’，不应当理解为行政处罚行为”。

作者观点

本文作者倾向认为责令限期拆除属于行政处罚，具体理由如下：

1、《中华人民共和国行政处罚法》（2021修订）第二条规定“行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为”。从行政处罚的定义来看，责令限期拆除的行政行为可以达到“减损权益或者增加义务”的后果。

2、责令限期拆除对行政相对人的权益影响巨大，且造成的结果不可逆，如定性为行政处罚，则有利于审查判断其合法性的明确程序依据，可以依据《行政处罚法》的规定保障当事人陈述、申辩、听证、复议诉讼等权利，有利于维护行政相对人的合法权益，也可让责令限期拆除的行政行为更为规范。