我国城镇化进程已经进行30余年，在此过程中，城市基础设施老化、环境污染严重、交通拥堵、原有城镇住宅、基础设施难以适应当下生活、生产需要等问题愈发突出，城市更新成为常态工作。国家层面多次出台城市更新政策文件，本文通过梳理、分析、研究城市更新的内容及更新模式，为政府及相关主体实施城市更新项目规划、实施及落地提供参考。

一、城市更新的法律依据

城市更新中所涉及的法律关系错综复杂，其中既包括平等主体之间的民事法律关系，也涉及与行政机关有关的行政法律关系，甚至某些事项因为政府的参与，造成了民事行政交织的情况出现。因此，本文旨在对城市更新流程中的法律及政策进行梳理，让读者对于城市更新政策有比较全面的了解。

（一）国家政策层面

国家发展改革委关于印发《2021年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》的通知（发改规划〔2021〕493号），明确：在老城区推进以老旧小区、老旧厂区、老旧街区、城中村等“三区一村”改造为主要内容的城市更新行动。

党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中明确提出：实施城市更新行动。

（二）第一批城市更新试点和可复制经验做法清单

《住房和城乡建设部办公厅关于印发实施城市更新行动可复制经验做法清单（第一批）的通知》（建办科函〔2022〕393号），明确：总结城市更新试点城市和各地经验做法，形成《实施城市更新行动可复制经验做法（第一批）清单》。

（三）防止城市更新中的大拆大建

住建部出台了《住房和城乡建设部关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》（建科〔2021〕63号），明确：应当严格控制大规模拆除、大规模增建、大规模搬迁，应当确保住房租赁市场供需平稳，同时应当严格执行棚户区改造政策，不得以棚户区改造名义开展城市更新。

（四）新疆维吾尔自治区政策

《新疆维吾尔自治区城镇老旧小区改造工程建设技术导则（试行）》（2020年6月2日发布）：城镇老旧小区改造应坚持“科学规划、统筹安排、政府主导、社会参与、综合整治、总体提升、因地制宜、加快推进”的工作原则。

二、城市更新包含的内容

城市更新是指，对特定城市建成区（包括旧工业区、旧商业区、旧住宅区、城中村及旧屋村等）根据城市规划和规定程序进行综合整治、功能改变或者拆除重建的活动。2021年3月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出“加快推进城市更新，改造提升老旧小区、老旧厂区、老旧街区和城中村等存量片区功能”，足见城市存量更新改造工作在“十四五”时期的重要性。城市更新包含具体的形式如下：

（一）老旧小区改造

城镇老旧小区改造是城市更新的重要内容之一，具有改造规模较大、分布区域较广、涉及人群较多等特点，城镇老旧小区改造将直接影响到城市品质、社会安全以及经济发展等诸多方面，成为当前中央与地方关注的更新热点。

老旧小区改造可以分为基础类、完善类和提升类。基础类改造主要是为了满足居民的安全需求和基本生活需求。完善类改造的主要目的是提供居民便利的生活条件和改善型生活需求。提升类改造则致力于丰富社区服务供给、提升居民生活品质，并积极推动小区及周边环境的发展。

（二）老旧厂区改造

老旧厂区的业主数量少，通常为一个或者若干个企业，产权人很多都是在本老厂区内处于经营亏损状态，因此对此改造不仅要关注未来的发展，同时也要考虑到如何解决过去的历史遗留问题。老旧厂区改造有以下四个方向：

工改工，指对老旧工业片区继续发挥工业用地的特性，可以通过提升现有工业水平或创造新的产业类型来实现更新。

工改商，指将工厂改造成适合本地消费的场所，或者成为地区的标志性区域。

工改居，指将工业用地改造成居住用地的改造方式，具体包括一般商品住房、保障性安居住房等不同形式。

工改综，指将工业用地、商业用地和居住用地进行综合利用的一种更新方向。

（三）老旧街区改造

老旧街区改造同样在城市更新中占比较高。老旧街区改造的选址多具以下特点，即位于城市中心区域、富含历史文化价值、具有城市更新需求、存在市场潜力。老旧街区的改造主要分为历史文化街区和老旧商业街区改造两种类型。

历史文化街区改造是指保存文物特别丰富、历史建筑集中成片、能够较完整和真实的体现传统格局和历史风貌，并具有一定规模的区域。老旧商业街区改造是指历史年代久远、部分建筑及周边配套设施需要进行保护和维修的商业聚集区。

（四）城中村改造

城中村，即城市中的农村，是指在城市建成区范围内仍然保留实行农村集体所有制和农村经营体制的地区，具有土地产权归集体所有、村委会自治、私搭乱建严重、外来人口聚集等特征。城中村改造的主体包括：政府主导模式；社会资本主导模式；村集体组织自行开发模式；本地国有企业主导模式。城中村产权结构、人员构成、空间分布、历史遗存等具有高度复杂性。因此，改造模式也涵盖了拆除新建模式，整体提升模式及拆整结合模式。城中村改造是一项系统工程。未来的城中村改造不会是简单解决居住空间增量问题，更多是要推动城市高质量发展。

从小区、厂区，街区到城中村，城市更新将成为城市发展新的增长点和发力点。让居民充满情感和记忆的老旧空间，焕发出新的生命力，拉动区域获得全新活力。与此同时，管理部门、规划从业者、城市更新实施主体以及其他相关方还应进一步加强合作，加快建设共同参与的平台，以深化城市更新的可持续、一体化实施路径为重心，不断改进设计与实践，从而实现城市更新的新突破。