一．准允农村住宅抵押的政策梳理及解读

二、农村住宅抵押的现状及成因

（一）农村住宅抵押现状

（二）农村住宅抵押现状的成因分析

   1.土地是农民的“根”、住宅是农民的“魂”

   2.国家社会治理的慎重考量

   3.农村住宅确权颁证率显著偏低

   4.金融机构农村住宅抵押贷款业务的严苛性要求

   5.农村住宅价值不高

三、试点地区农村住宅抵押的典型性模式

（一）试点范围

（二）试点条件

（三）抵押主体的特殊性

（四）抵押贷款条件

（五）试点成果

四、乡村振兴背景下农村住宅抵押的实务性建议

（一）对金融机构的实务建议

1.创新信贷产品

2.放宽抵押条件及贷款对象

3.抵押贷款审核程序关口前移

4.主动出击，抢占农村金融“蓝海”市场

5.适度提取风险准备金、深度开展保险合作

（二）对农户的实务建议

1.加快确权颁证手续，提升农房价值

2.合理选择信贷产品

3.合规使用信用资金

4.及时履行还款义务

五、律师在农村住宅抵押过程中的作用价值

引言

在2022年10月16日召开的第二十次代表大会上，明确提出要求全面推进乡村振兴，加快建设农业强国，扎实推动乡村产业、人才、文化、生态、组织振兴。发展乡村特色产业，拓宽农民增收致富渠道。巩固和完善农村基本经营制度，发展新型农村集体经济，发展新型农业经营主体和社会化服务，发展农业适度规模经营。深化农村土地制度改革，赋予农民更加充分的财产权益。保障进城落户农民合法土地权益，鼓励依法自愿有偿转让。完善农业支持保护制度，健全农村金融服务体系。

一、准允农村住宅抵押的政策梳理及解读

基于我国法律、法规及国家政策上的严格管理制度，我国农村宅基地及农村住宅转让、抵押、担保、赠与被明确禁止的客观现状，但农民融资难、融资贵、农村发展滞后的问题日益显现，随着党的十八届四中全会的召开，我国逐步展开了全社会各领域各行业的深化体制改革工作，在此期间，主要围绕农村土地承包经营权流转和农村住宅财产权抵押工作在试点地区进行了初步性探索，为支持试点地区的该项工作开展，国务院及各部委分别颁布了大量的政策性文件支持，笔者梳理了相关规范性文件并予以解读。

1.国务院关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见 国发〔2015〕45号

2.全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在北京市大兴区等232个试点县（市、区）、天津市蓟县等59个试点县（市、区）行政区域分别暂时调整实施有关法律规定的决定（2015年12月28日）

3.国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见 国发〔2016〕8号

4.中国人民银行、中国银行业监督管理委员会、中国保险监督管理委员会等关于印发《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》的通知 银发〔2016〕78号

5.中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见（2018.1.2）

6.中国人民银行、银保监会、证监会、财政部、农业农村部关于金融服务乡村振兴的指导意见 （2019年01月29日）

7.农业农村部对十三届全国人大四次会议第1374号建议的答复 农办议〔2021〕89号

8.农业农村部对十三届全国人大四次会议第6787号建议的答复摘要 农办议〔2021〕91号

9.中国人民银行营业管理部等六部门关于金融支持北京市全面推进乡村振兴的实施意见  银管发〔2022〕1号

10.文化和旅游部、公安部、自然资源部、生态环境部、国家卫生健康委、应急管理部、市场监管总局、银保监会、国家文物局、国家乡村振兴局关于促进乡村民宿高质量发展的指导意见  文旅市场发〔2022〕77号

纵观国务院各部委发布的上述规范性文件，关于宅基地及农村住宅抵押的核心要义，经过笔者归纳，主要有以下几点：

1.深化农村土地制度改革，系统总结宅基地制度改革试点经验，完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，适度放活宅基地和农民房屋使用权。

2.完善宅基地使用权流转机制，探索农户对宅基地使用权、集体收益分配权的自愿有偿退出机制。稳步开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点。

3.农业农村部将联合自然资源部、国家乡村振兴局利用新一轮农村宅基地制度改革试点工作，积极探索赋予农民住房财产权（含宅基地使用权）抵押融资功能，缓解“三农”领域融资难融资贵问题。

4.引导金融机构创新金融产品和服务模式，稳妥探索通过宅基地使用权抵押、农民住房财产权抵押、信用贷款等形式，支持乡村民宿建设和经营，在防范风险的前提下降低融资条件和门槛。

二、农村住宅抵押的现状及成因分析

（一）农村住宅抵押的现状

基于我国房屋、地上建筑物与其附属土地的“房地一体”主义的基本原则，农村住宅的抵押取决于宅基地流转的制度性许可。在目前我国土地管理法及土地管理法实施条例等基础性法律、法规未获准允，并我国农村住宅抵押政策尚处于探索阶段的背景下，农村住宅抵押情况较少、随着城镇化建设和农村务工人员迁移性流动，已确权颁证农户的房屋疏于看管、修缮，大多房屋残缺破败，房屋价值不高，同时金融机构也不敢大胆创新尝试农村住宅抵押贷款业务。正如国内政策、资本市场、乡村振兴保护等全方面因素，现实情况是农村住宅抵押仍处于启蒙阶段。

2015年8月10日，为探索全国农村承包土地经营权及农村住宅财产权抵押贷款的新模式，全国人大常委会授权国务院在全国59个试点县（市、区）开始进行农村住宅抵押试点工作，这是我国农村宅基地及农村住宅抵押的首次尝试工作，首批试点工作在2020年开展结束后，根据试点地区的前期经验，2020年国家又开展了新一轮的改革试点工作。

（二）农村住宅抵押现状的成因分析

1.土地是农民的“根”、住宅是农民的“魂”

随着新中国成立，我国立即开展了为期三年的土地改革运动，在土地改革过程中，土地作为生产力的三个要素中的关键性要素，在农业社会为主的经济结构体系下，显得尤为重要。农户对土地的眷恋和渴望超过了其他非物质的需求，以致于从1952年土地改革完成后，在1978年开展的新一轮农村土地承包经营制度后，农户对土地的看重更加深重。伴随着农业社会千年的文化沉淀，即使从传统农业社会发展到工业社会、商业时代，中国人在思想观念中对土地的执拗从未改变。基于传统的文化理念，农村住宅作为中国人的安身立命之所，农村住宅寄托了中国的文化传承和全体成员的归化守望。所以，农户对宅基地及农村住宅的深厚情感血浓于水。

2.国家社会治理的慎重考量

根据农村宅基地的管理规范，一户仅能申请并取得一处宅基地，其地上农村住宅，是承载和养育全部家人的唯一空间，是全家人口居住、安身立命、存储生产资料、放置家庭农具的安全处所，因此从农户基本生存角度，农村住宅至为关键，从国家社会管理层面，农村、农业、农民稳定、农户有其居、有所养是农村稳定，乃至社会稳定的重要因素。所以，从国家层面，宅基地及其地上住宅的流转问题牵扯和关系到全国9亿农民的切身利益，在此问题上，从国家政策层面的制度设计始终保持了谨慎的态度。

3.农村住宅确权颁证率显著偏低

众所周知，农户在宅基地上建造房屋的世袭延续、祖传子继的特点，农村居民文化意识中对农村住宅进行确权颁证的情况普遍不多，以往农村住宅主要只有集体土地使用权，无房屋所有权证，按照金融机构抵押贷款条件，因农村住宅缺乏确认、登记、产权不清晰，导致抵押登记机构无法办理农村住宅抵押手续，这也是农村住宅难于抵押的普遍性因素。

因此，农民在办理农村住房抵押贷款时，农村房屋需要经房屋坐落所在土地单位即村委会同意，而且，抵押人必须对抵押物拥有财产处置权，以共有财产来作为抵押物的，要取得共有人的同意

4.金融机构农村住宅抵押贷款业务的严苛性要求

因农村住宅申请必须以户为单位，在确权登记时基本登记在户主名下，但农村家庭基本成员人口众多，在面临需要以农村住宅进行抵押贷款时，登记住宅一部分涉及财产继承的问题，一部分涉及成员分户不分家的问题，还有部分涉及家庭成员外出务工，无法形成一致意见等诸多情况，而金融机构在办理农村住宅抵押贷款时除了需要考虑国家政策性因素外，还需考虑，农村住宅抵押时全体家庭成员是否都形成统一意见，并且能否在抵押合同上签字捺印；其次农村住宅抵押时房屋价值评估机构选定程序和评估结构，农村村民能否认可；金融机构在抵押权行使过程中，根据《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》第四条：“对被执行人及其所扶养家属生活所必需的居住房屋，人民法院可以查封，但不得拍卖、变卖或者抵债。”还需考量变卖、拍卖、处置抵押房屋时被执行人及其抚养家属生活有无必需居住房屋，否则因其抵押权将无法实现，其对外贷款资金将无法收回。

5.农村住宅房屋价值不高

随着社会化、信息化、交化通路网的统一建设，农村居民除老弱病残行动不便、常年留守的居民外，大多数农村居民都伴随异地务工、上学、户口迁移、城镇化建设、行业性流动等群体发展，离开了农村，进入县城或者到其他县市谋生工作，导致农村住宅年久失修、无人看管，许多农村住宅因缺乏修缮、维护照看导致住宅价值偏低，不具备抵押吸引力。

三、试点地区农村住宅抵押的典型性模式

正如文章前文所述，2015年8月10日，全国人大常委会授权国务院在全国范围内确定的59个试点县（市、区）开展的农村住宅抵押试点工作，展开了农村住宅抵押的有益探索，鉴于农村住宅抵押并未在全国范围内推广，仅在试点地区推行，本文仅就试点地区农村住宅抵押涉及的试点范围、试点条件、抵押主体、抵押条件、试点成果进行介绍。

（一）试点范围

2015年8月10日，全国人大常委会授予国务院在全国范围内确定的59个县（市、区）作为试点单位，其中：新疆伊宁市作为全国农民住房财产权抵押贷款试点地区。

随着第一阶段的全国农民住房抵押贷款试点工作结束，为深化农村宅基地改革试点工作，加快推进乡村振兴战略规划，协同推进农业农村部关于农村改革发展规划试点工作方案，2020年6月，中央全面深化改革委员会第十四次会议通过了《深化农村宅基地制度改革试点方案》通过。9月，全国104个县（市、区）以及3个地级市启动实施新一轮农村宅基地制度改革试点，探索宅基地自愿有偿退出和有偿使用制度。其中新疆伊宁市和奇台县作为新一轮农房抵押贷款试点工作区。

（二）试点条件

2015年8月10日，国务院为配套开展农村住宅抵押试点工作，颁布的《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》明确指出：选择“两权”抵押贷款试点应该满足以下条件：

一是农村宅基地使用权和农民住房所有权确权登记颁证率高，农村产权流转交易市场健全，交易行为公开规范，具备较好基础和支撑条件；

二是农户土地流转意愿较强，农业适度规模经营势头良好，具备规模经济效益；

三是农村信用环境较好，配套政策较为健全。

具备以上条件的县可作为农民住房财产权抵押贷款试点地区，且明确指出农民住房财产权设立抵押的，需将宅基地使用权与住房所有权一并抵押。

（三）抵押主体的特殊性

根据《中华人民共和国民法典》第四百零二条规定：“不动产抵押权的设立以登记为生效要件。”第三百九十七条规定：“以建筑物抵押的，该建筑物占用范围内的建设用地使用权一并抵押。以建设用地使用权抵押的，该土地上的建筑物一并抵押。抵押人未依据前款规定一并抵押的，未抵押的财产视为一并抵押。”《不动产登记暂行条例实施细则》和《不动产登记操作规范》（试行）规定中对房屋抵押登记的申请人的资格没有限制性规定，所以自然人、法人、其他组织在将自有房屋抵押其他人时，法律、法规、规章并未限定抵押权人的特殊身份。

但在试点地区，根据《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》（银发〔2016〕78号）文件精神，在试点地区内抵押人及抵押权人都进行了严格限定：其中，抵押人限定为：农村房屋所有人及宅基地使用人，抵押权人限定为：银行业金融机构，也就是说，目前试点地区宅基地上房屋的抵押权人及不动产登记过程中是严格禁止自然人、公司、社会团体、其他组织等群体或者机构作为抵押权人。同时根据中央《关于实施乡村振兴战略的意见》（中发〔2018〕1号）文件精神，试点地区的农房及宅基地抵押业务也仅限于银行信贷业务范围。

（四）抵押贷款条件

根据试点地区的农民住房抵押暂行办法和实务操作，借款人以农民住房所有权及所占宅基地使用权作抵押申请贷款的，借款人必须满足以下基本条件：

1.具有完全民事行为能力，无不良信用记录；

2.用于抵押的房屋所有权及宅基地使用权没有权属争议，依法拥有政府相关主管部门颁发的权属证明，未列入征地拆迁范围；

3.除用于抵押的农民住房外，借款人应有其他长期稳定居住场所，并能够提供相关证明材料；

4.所在的集体经济组织书面同意宅基地使用权随农民住房一并抵押及处置；

5.以共有农民住房抵押的，还应当取得其他共有人的书面同意。

（五）试点成果

根据《国务院关于全国农村承办土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点情况的总结报告》可知：截至2018年9月末，222个试点地区建立了农村产权流转交易平台。48个农房抵押贷款试点地区设立了风险补偿基金，29个农房抵押贷款试点地区成立了政府性担保公司，330家金融机构开办农房抵押贷款业务。59个试点地区农房抵押贷款余额292亿元，同比增长48.9%，累计发放516亿元。

四、乡村振兴背景下农村住宅抵押的实务性建议

通过前文分析，基于法律、行政法规、国家政策层面的多重限制，农村住宅抵押在全国范围内目前尚难全面推广，但结合《中华人民共和国乡村振兴促进法》关于乡村振兴战略规划中的政策配套要求和《文化和旅游部、公安部、自然资源部、生态环境部、国家卫生健康委、应急管理部、市场监管总局、银保监会、国家文物局、国家乡村振兴局关于促进乡村民宿高质量发展的指导意见》文旅市场发〔2022〕77号提出的“引导金融机构依法合规创新金融产品和服务模式，在农村宅基地制度改革试点地区，探索通过宅基地使用权抵押、农民住房财产权抵押、信用贷款等形式支持乡村民宿建设和经营，在防范风险的前提下降低融资条件和门槛。”在乡村振兴时代背景下，农村住宅抵押市场将会从初步性探索，到规模性尝试，再到成熟性推广的阶段性过程。

为此，笔者就农村住宅抵押过程中的金融机构及农户分别提出如下实务建议。

（一）对金融机构的实务建议

1.创新信贷产品

鼓励金融机构因地制宜，针对农村居民需求积极创新信贷产品和服务方式，简化贷款手续，加强贷款风险控制，全面提高贷款服务质量和效率，开发和创新更多涉农助农的贷款业务，尤其在农村宅基地及农村住宅抵押贷款业务过程中对创新更多灵活性信贷业务，既符合金融机构对信贷业务的风险防控，也保障农户对宅基地及农村住宅的高效经济利用。

2.放宽抵押条件及贷款对象

借鉴《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》的文件精神，金融机构在新一轮农村土地改革试点过程中，应当更加贴近新农村，深入农村调研，根据乡村振兴规划战略新举措，适度放开抵押条件，将金融机构推广的信贷、理财、政策性投资等业务的焦点向农村倾斜，在放宽抵押条件及贷款对象方面，金融机构可做如下尝试：

（1）从农村宅基地及农村住宅抵押贷款业务放宽至农户具备持续生产能力的种植园、养殖场、养殖水面、林果园、蔬菜基地等领域；

（2）根据农村住宅家庭的成员人口数及农村住宅的结构空间，可结合农户的贷款数额及住宅评估价值和住宅的结构空间数量，在设立住宅抵押权时，农户可保留超出抵押物价值的空间，以备农户不具备还款能力时，能够保障农户的基本居住；

（3）贷款对象从农户家庭放宽至已经在工商行政管理部门（或主管部门）核准登记的涉农企业、农民专业合作社、家庭农场、专业大户，以及其他从事农业生产的经济组织。

3.抵押贷款审核程序关口前移

金融机构在对涉农住宅抵押贷款业务时，银行信贷审核业务部门可在农户提交申请资料后，提前与村委会、乡镇农村产权流转服务站对农户提供材料的真实性、合法性、有无纠纷、抵押、流转等情况进行核实，并通过设立的农村产权流转服务中心进行复核，以此提前查控核实涉农信息材料的真实性和业务的合规性，将风险防控端口前移。

4.主动出击，抢占农村金融“蓝海”市场

鉴于农村宅基地及农村住宅抵押相关的改革试点工作已经开展两轮试点，并且在新一轮试点过程中，提出了新的创新性举措，并伴随着乡村振兴的国家战略性规划和全方位、多角度的配套政策的响应和启动，在农村宅基地制度改革完成后，农村宅基地及农村住宅抵押、转让、赠与等流转性投资将全面展开，于此时机，谁优先占领涉农金融服务，谁就优先占领农村财产权流转过程中的大量金融业务。所以，金融机构应当主动作为，通过创新新型涉农信贷产品、合理确定贷款期限、公允设置贷款利率等多种优惠举措，抢占农村宅基地及农村住宅抵押金融业务，就等于获得了未来农村新型业务市场。

5.适度提取风险准备金、深度开展保险合作

鉴于农村宅基地及农村住宅抵押市场的不成熟性和探索实践，开展涉农金融业务的金融机构在农村住宅抵押贷款业务上投放资金不足，防风险能力较弱，于金融机构而言，在发放“两权”抵押贷款的银行业金融机构，必须严格按照规定提取抵押贷款风险备付金，用于弥补贷款风险亏损，保证业务正常开展。与此同时，金融机构需开展与保险机构的深度合作，就创建多层次、多形式的农业信用保险进行协助配合。鼓励农户通过购买贷款保证保险，提高农村住宅抵押贷款增信，分散贷款风险。

（二）对农户的实务建议

1.加快确权颁证手续，提升农房价值

伴随乡村振兴战略的规划推进，农村发展和农民增收将会迎来更多的政策红利，农民在返乡后的创业过程中、生产经营上的资金短板将尤为突出，此阶段过程中，农村居民应当尽早完成农村宅基地的地籍登记、农村住宅的确权颁证工作，以方便申请农村住宅抵押贷款时的高效便捷，为自身资金融通拓宽途径，与此同时，农村居民在居住、使用农房过程中，需及时维护、看管、修缮农村房屋，确保房屋价值不贬损，在条件允许情况下，通过适当装修、农房经营、名宿旅游、度假村效应等模式，提升房屋产值，以便获取大额融资，解决农户融资窘境。

2.合理选择信贷产品

农村居民在农业生产发展过程中，申请农村住宅抵押贷款时，需综合权衡家庭成员基本生存、人均住房、家庭收入、务工人员、有无其他居所等全面要素，根据生产经营的类型需要，合理规划贷款额度、确定贷款年限（1—3年为宜）、适当的贷款利率，选择合适的信贷产品，客观预估家庭偿还能力和收入水平，留存家庭基本生活开支和必要性支出，确保家庭生活和农业生产协调推进，预防收支不匹配、投资失衡等影响偿还信贷的风险性因素。

3.合规使用信贷资金

按照《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》的要求，农村住宅抵押贷款农户贷款获取的资金，应当优先用于农业生产经营的合法用途，考虑到农村居民申请贷款时，其贷款经营用途多数用于农业生产经营，否则其贷款申请将无法获批，但实践中，存在部分农户将贷款资金存在部分用于农业生产、大部分用于其他经营事务，还存在部分农户就是以农村住宅抵押贷款的资金用于企业开办、公司债务清偿、金融理财等其他非农业领域；鉴于农户贷款资金用于其他非农业生产领域的投资风险的不可控因素，加之农户抵御市场风险性能力的弱化，一旦贷款资金无法偿还的情形下，农村住宅将会被依法拍卖、变卖或者折价，届时将重大影响抵押农户全体成员的生产经营问题。

4.及时履行还款义务

鉴于农村宅基地及农村住宅抵押贷款试点工作目前仅限于银行信贷业务，暂未拓展至其他金融业务，按照贷款银行与借款农户签订的《借款合同》及《抵押合同》等系列协议，如贷款农户到期无法履行还款义务，除贷款银行及时行使抵押权，对抵押农房进行变卖、处置、折价外，按照《最高人民法院关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》《最高人民法院关于限制被执行人高消费及有关消费的若干规定》，贷款农户将会被列入失信人员名单，并限制高消费，除影响贷款农户的征信信用记录，金融机构不予给其贷款融资，还影响低保残疾补助申请、养老机构公益补助等方面，同时其家庭成员也会受到牵连，比如：子女升学、行政机关就业、出国留学、子女参军等方面。借此，贷款农户务必在贷款期限内及时履行还款义务，避免拖欠或者挪用还款资金，给自己及家庭成员带来不必要的麻烦和不便。

五、律师在农村住宅抵押过程中的作用价值

（一）为农村住宅抵押贷款业务过程中涉及的农村宅基地、农村用房的各类相关专业法律咨询解答，包括法律规定、法律使用、试点地区范围、政策解读、出具法律意见书等；

（二）在政府组织引导推广农村住宅过程中协助政府进行政策宣讲、风险提示、农村宅基地流转过程中的政策指引、农户成员居住权的政策解答；

（三）为政府在向社会选定金融机构服务涉农抵押贷款业务过程中，根据政府需求开展对金融机构的尽职调查法律服务；

（四）为金融机构研判农村住宅共有人抵押住宅过程中涉及的农房继承、遗赠、分户、就学、外嫁女等家庭成员身份权、资格权对房屋共有的影响界定；

（五）为金融机构开发的涉农住宅抵押信贷产品的合法性、合规性审查；

（六）为金融机构与农户签订借款合同及抵押合同提供全流程法律服务（包括借款合同、抵押合同的草拟、农户身份核实、家庭成员共有权辨析、贷款资金额度、贷款对象的审核、疑难复杂情形下贷款申请条件的判断、农村住宅抵押权行使过程中的程序性解答）；

（七）代理金融机构/农户在农村住宅借款抵押领域引发的各类纠纷和诉讼代理业务；

（八）为金融机构梳理以进行农村住宅抵押贷款业务进行风险评估，补正正在履约业务过程中的程序性瑕疵，做好资料归集，同时结合金融机构前期业务实施情况进行风险预评估并制定风险清单；

（九）为金融机构就涉农抵押贷款业务的项目经办人开展法律培训、涉农风险提示；

（十）为金融机构在涉农抵押贷款业务过程中发生的涉及廉政、职务、商业秘密、违规追责等方面的风险防范法律业务；

（十一）其他与涉农抵押贷款业务过程相关的专项业务。