作为土地承包经营权管理者，我们应该如何对土地承包经营权进行管理和实现流转权监督？在土地承包经营权流转合同实务中，纠纷较多，且流转的随意性和不确定性问题比较严重。对此，分析我国《农村土地承包法》的规定，无论是乡镇，还是村委会组织，在管辖范围内，对辖区内的土地承包经营权应进行有效管理。为了实现对土地的有效管理，必须对土地权利人以及所对应的土地位置、土地亩数、土地使用年限进行相应的整理和备案。 根据我国《农村土地承包法》第三十六条的规定，承包方可以自主决定依法采取出租（转包）、入股或者其他方式向他人流转土地经营权，并向发包方备案。因此，除了土地承包经营权流转的合同需要备案登记外，对其他土地承包合同、转包合同、租赁合同，也应进行知情或备案登记。这样，在涉及的相关土地发生转包、租赁或流转时，能准确掌握土地使用权发生变化的情况。 乡村级政府和村委会在涉及土地承包经营权管理时，应加强对相关法律制度知识的学习和掌握，并在管理和监督过程中依法执行。此外，对土地承包合同的主体、合同期限、涉及的土地亩数以及承包费用和相关费用的缴纳等合同条款也需要进行审核。对于涉及土地承包经营权流转合同，还需要注意原发包人的身份和是否取得其同意等关键资料。此外，还需要关注原始承发包合同，并根据合同确定土地使用权的转让或转包以及租赁等法律关系和权属。  在实务中，乡镇人民政府应加强对土地承包经营权的管理和监督，确保土地承包合同的合法性和有效性。同时，乡镇人民政府还应加强对土地承包合同的审核和关注原始承发包合同也是非常重要的，以确保土地使用权的转让和流转符合法律规定。 总之，对土地承包经营权流转的备案登记，是为了保护土地经营的稳定性、规范性以及土地种植权人的实际权利。以上这些措施和要求的目的，是为了保护土地承包经营权的合法权益，维护土地管理的秩序和稳定。 总之，乡镇人民政府在对土地承包经营权流转进行备案登记管理时，应遵循相关法律法规的规定，加强对土地承包经营权的管理和监督，确保土地的合理利用和保护。   声明：本文观点系作者个人观点，仅用于交流讨论目的，供读者参考，并非元正盛业律师事务所正式法律意见或建议。如您有相关法律问题的意见交流或需要法律服务，请与本所或作者联系。

基本案情某局2019年1月在依法查处一起某项目（2018年12月开标）公开招标过程中三家投标人存在串通投标的举报案件中，经调查，发现该三家投标人的违法串通投标行为涉嫌构成串通投标罪，遂依法向当地公安机关移送。公安机关对某局所移送的案件进行审查后，认为犯罪事实显著轻微，不需要追究刑事责任，依法不予立案，并于2023年3月向某局作出了不予立案通知书。 问题提出 由于该案自某局2019年1月向当地公安机关移送到公安机关于2023年3月作出不予立案通知书已超过二年的时间，在该案件虽不构成刑事犯罪，但应当依法追究案涉行政相对人行政责任、给予处罚责任的情形下，该案件的行政相对人能否以该违法行为在二年内未被发现为由，申辩主张不应再给予其行政处罚，该申辩主张依法能否成立？ 律师观点 《行政处罚法》第三十六条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延长至五年。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”，本案中，该三家投标人的违法串通投标行为发生在2018年12月，2019年1月某局接到举报后启动立案调查程序。全国人大常委会法工委《关于提请明确对行政处罚追诉时效“二年未被发现”认定问题的函》的研究意见（法工委复字〔2004〕27号）明确，《行政处罚法（1997年修正）》第二十九条规定的发现违法违纪行为的主体是处罚机关或有权处罚的机关，公安、检察、法院、纪检监察部门和司法行政机关都是行使社会公权力的机关，对违法违纪行为的发现都应该具有《行政处罚法》规定的法律效力。因此上述任何一个机关对违法违纪行为只要启动调查、取证和立案程序，均可视为“发现”。因此，本文认为，本案中，2019年1月某局启动立案调查程序，即可视为该三家投标人串通投标违法行为被发现的时间，该时间在违法行为发生后二年内，行政相对人无权再以该违法行为已过行政处罚追诉时效为由进行申辩。 因此，本案中，虽然该案自某局2019年1月向当地公安机关移送到公安机关于2023年3月作出不予立案通知书已超过二年的时间，此期间该违法行为未被查处，但是根据前述法律规定、全国人大常委会法工委明确意见，以及《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第十条规定：“行政执法机关对公安机关决定不予立案的案件，应当依法作出处理；其中，依照有关法律、法规或者规章的规定应当给予行政处罚的，应当依法实施行政处罚。”，某局仍应当依法立案处理，应当追究行政责任的，应当对案涉行政相对人给予行政处罚。也即本案中三家投标人串通投标的违法行为已经在二年内被发现未给予行政处罚，不存在不能给予行政处罚的情形。本案中，案涉行政相对人如以某局2023年3月立案之日作为违法行为被发现之日，并以此计算二年处罚时效进行申辩，本文认为属于对法律规定的错误理解。   声明：本文观点系作者个人观点，仅用于交流讨论目的，供读者参考，并非元正盛业律师事务所正式法律意见或建议。如您有相关法律问题的意见交流或需要法律服务，请与本所或作者联系。

除了商业模式、资源的获取、人财物等方面的考虑，自然人股东转让其持有的有限责任公司（下称目标公司）股权，要缴税吗？股权转让过程中，出现违约行为产生违约金、股权转让后又收回股权以及认缴制下涉税情况如何处理？本文具体分析如下： 一、从一则案例看，自然人股东转让目标公司股权时应纳税情况 （一）案例简介 国家税务总局陕西省税务局（网址：https://shaanxi.chinatax.gov.cn/）于2020年9月23日针对吴某某与肖某某等7人就“西安某项目”股权转让事宜下发八份《国家税务总局陕西省税务局稽查局税务行政处罚事项告知书》（下称税务行政处罚事项告知书），2017年8月，肖某某等7人分别向吴某某转让各自持有的“西安某项目”（该项目由四家关联企业组成）相关股权时，共签署2份股权转让对价不一致的股权转让协议。两份协议中，用于在市场监督管理局进行股东变更登记的股权转让协议，约定的股权转让对价系按照注册认缴资金合计3780万元等额支付；而各方另行签署的股权转让协议，则约定股权转让对价以银行转账或抵偿债务方式合计2.691亿元进行支付。转让双方于2017年9月完成股东变更登记，均未申报缴纳印花税。 根据以上事实，国家税务总局陕西省税务局稽查局（下称主管税务机关）以税务行政处罚事项告知书对8人拟作出补缴印花税、个人所得税、罚款合计1.39亿元的税务行政处罚。（案例来源：国家税务总局陕西省税务局官网） （二）评析  从以上案例可以看出，自然人股东股权转让时应按“财产转让所得”缴纳个人所得税，按照产权转移书据缴纳印花税。具体为： 1、个人所得税。根据《中华人民共和国个人所得税法》（下称个人所得税法）第二条“下列各项个人所得，应当缴纳个人所得税：（八）财产转让所得”、第九条“个人所得税以所得人为纳税人，以支付所得的单位或者个人为扣缴义务人”《中华人民共和国个人所得税法实施条例》（下称个人所得税法实施条例）第六条“个人所得税法规定的各项个人所得的范围：（八）财产转让所得，是指个人转让有价证券、股权、合伙企业中的财产份额、不动产、机器设备、车船以及其他财产取得的所得”《股权转让所得个人所得税管理办法（试行）》（国家税务总局公告2014年第67号）第三条“股权转让包括：（1）出售股权；（2）公司回购股权；（3）发行人首次公开发行新股时，被投资企业股东将其持有的股份以公开发行方式一并向投资者发售；（4）股权被司法或行政机关强制过户；（5）以股权对外投资或进行其他非货币性交易；（6）以股权抵偿债务；（7）其他股权转移行为”规定，自然人股东转让目标公司股权的，其为纳税人，应按“财产转让所得”缴纳个人所得税。 在案例中，股权转让人与受让人采取签订并履行了两份股权对价款相差悬殊的股转协议，未以实际支付的“财产转让所得”的20%缴纳个人所得税，因此，主管税务机关作出补缴个人所得税的决定。 2、印花税。根据《中华人民共和国印花税法》（下称印花税法）第一条“在中华人民共和国境内书立应税凭证、进行证券交易的单位和个人，为印花税的纳税人，应当依照本法规定缴纳印花税”、第五条“印花税的计税依据如下：（二）应税产权转移书据的计税依据，为产权转移书据所列的金额，不包括列明的增值税税款”、第八条“印花税的应纳税额按照计税依据乘以适用税率计算”、第十条“同一应税凭证由两方以上当事人书立的，按照各自涉及的金额分别计算应纳税额”《印花税税目税率表》“产权转移书据：股权转让书据（不包括应缴纳证券交易印花税的），价款的万分之五”规定，自然人股东转让股权，应按照“产权转移书据”税目，缴纳印花税，税率为万分之五。本案中，印花税的纳税人系股权转让方和股权受让方，双方均应按照产权转移书据所列的金额缴纳万分之五的印花税。因此，主管税务机关按照当时生效实施的《中华人民共和国印花税暂行条例》作出了补缴印花税决定。 3、其他 根据《中华人民共和国税收征收管理法》第六十三条“纳税人伪造、变造、隐匿、擅自销毁帐簿、记帐凭证，或者在帐簿上多列支出或者不列、少列收入，或者经税务机关通知申报而拒不申报或者进行虚假的纳税申报，不缴或者少缴应纳税款的，是偷税。对纳税人偷税的，由税务机关追缴其不缴或者少缴的税款、滞纳金，并处不缴或者少缴的税款百分之五十以上五倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。扣缴义务人采取前款所列手段，不缴或者少缴已扣、已收税款，由税务机关追缴其不缴或者少缴的税款、滞纳金，并处不缴或者少缴的税款百分之五十以上五倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任”、第六十九条“扣缴义务人应扣未扣、应收而不收税款的，由税务机关向纳税人追缴税款，对扣缴义务人处应扣未扣、应收未收税款百分之五十以上三倍以下的罚款”规定，在本案例中，股权受让方作为转让方个人所得税的扣缴义务人，对股权受让方未如实申报和扣缴7名股权转让方的个人所得税，主管税务机关拟作出应扣未扣、应收未收税款一倍的罚款。这也是需股权受让方特别注意的情形。 二、股权转让过程中违约金涉税处理 根据《关于个人股权转让过程中取得违约金收入征收个人所得税问题的批复》（国税函〔2006〕866号）规定，股权成功转让后，转让方个人因受让方个人未按规定期限支付价款而取得的违约金收入，属于因财产转让而产生的收入。转让方个人取得的该违约金应并入财产转让收入，按照“财产转让所得”项目计算缴纳个人所得税，税款由取得所得的转让方个人向主管税务机关自行申报缴纳。因此，自然人股东转让股权过程中取得的违约金收入应按照“财产转让所得”项目征收个人所得税。 三、股权转让后，又收回股权的涉税处理 根据《关于纳税人收回转让的股权征收个人所得税问题的批复》（国税函〔2005〕130号）规定，股权转让合同履行完毕、股权已作变更登记，且所得已经实现的，转让人取得的股权转让收入应当依法缴纳个人所得税。转让行为结束后，当事人双方签订并执行解除原股权转让合同、退回股权的协议，是另一次股权转让行为，对前次转让行为征收的个人所得税款不予退回。股权转让合同未履行完毕，因执行仲裁委员会作出的解除股权转让合同及补充协议的裁决、停止执行原股权转让合同，并原价收回已转让股权的，由于其股权转让行为尚未完成、收入未完全实现，随着股权转让关系的解除，股权收益不复存在，根据个人所得税法和征管法的有关规定，以及从行政行为合理性原则出发，纳税人不应缴纳个人所得税。因此，自然人股东股权转让后又收回股权的，是否缴纳税款及能否退回所缴纳税款应区别不同情况分别处理。 四、认缴制下股权转让的涉税处理 根据《中华人民共和国公司法》第二十六条“有限责任公司的注册资本为在公司登记机关登记的全体股东认缴的出资额。法律、行政法规以及国务院决定对有限责任公司注册资本实缴、注册资本最低限额另有规定的，从其规定”、个人所得税法第六条“应纳税所得额的计算：（五）财产转让所得，以转让财产的收入额减除财产原值和合理费用后的余额，为应纳税所得额”《股权转让所得个人所得税管理办法（试行）》（国家税务总局公告2014年第67号）第四条“个人转让股权，以股权转让收入减除股权原值和合理费用后的余额为应纳税所得额，按‘财产转让所得’缴纳个人所得税。合理费用是指股权转让时按照规定支付的有关税费”、第十二条“符合下列情形之一，视为股权转让收入明显偏低:（一）申报的股权转让收入低于股权对应的净资产份额的。其中，被投资企业拥有土地使用权、房屋、房地产企业未销售房产、知识产权、探矿权、采矿权、股权等资产的，申报的股权转让收入低于股权对应的净资产公允价值份额的；（二）申报的股权转让收入低于初始投资成本或低于取得该股权所支付的价款及相关税费的；（三）申报的股权转让收入低于相同或类似条件下同一企业同一股东或其他股东股权转让收入的；（四）申报的股权转让收入低于相同或类似条件下同类行业的企业股权转让收入的；（五）不具合理性的无偿让渡股权或股份；（六）主管税务机关认定的其他情形”规定，认缴制下，自然人股东未履行出资义务或未全部履行出资义务对外转让目标公司股权时，股权转让收入应按照公平交易原则确定。纳税人应纳税所得额以股权转让收入减除股权原值和合理费用后的余额确认，同时也要注意无正当理由的明显偏低情形，避免引起涉税风险。   综上所述，自然人股东转让其持有的目标公司股权时，应就应纳税所得额依法缴纳相关税款，受让股权的一方作为扣缴义务人，更应关注其应纳税情况。对于在股权转让过程中还会出现的一些涉税情况，也提醒在股权转让过程中面临的各种复杂情况时，应注意是否产生纳税义务，并考虑现行有效的优惠政策。   声明：本文观点系作者个人观点，仅用于交流讨论目的，供读者参考，并非元正盛业律师事务所正式法律意见或建议。如您有相关法律问题的意见交流或需要法律服务，请与本所或作者联系。

随着法治政府建设的不断推进，法治政府建设已经进入追求制度实效的关键阶段，防止制度空转、提升实效性成为当前最重要的任务。行政规范性文件作为法律制度的延伸，也是行政机关实施行政管理的重要依据。行政规范性文件的制发水平直接衡量着行政机关推进法治政府建设的水平和进度。 国务院办公厅于2018年5月和12月分别印发了《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》《关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》和新疆维吾尔自治区人民政府于2021年1月颁布了《新疆维吾尔自治区行政规范性文件管理办法》（自治区人民政府令第218号），从行政规范性文件的起草、合法性审核、发布、备案审查、清理等多个方面对行政规范性文件全流程进行了规范，标志着行政规范性文件管理工作法治化建设迈上新台阶。 在我们为众多行政机关提供法律顾问服务和行政规范性文件合法性审核的过程中，发现经常有一些环节或者细节被忽略或者变相走样，导致越权文件、违法文件的出台。为此，我们以政府规范性文件为例对规范性文件管理全流程予以梳理，形成了操作指引，以便为新疆各级行政机关加强规范性文件管理提供有效参考和借鉴。 一、调研起草 （一）调研论证 起草行政规范性文件，应当对制定行政规范性文件的必要性、可行性、合法性、合理性，以及与相关政策措施的协调性等进行调查研究，对所要解决的问题、拟确立的主要制度和措施、预期效果、社会风险以及其他可能产生的影响等进行评估论证。 （二）起草 1.这里首先需要厘清制定机关和起草单位。 制定机关。行政规范性文件的制定机关即发文机关。 行政规范性文件的制定主体包括： ①各级人民政府； ②县级以上人民政府工作部门； ③县级以上人民政府的派出机关； ④法律、法规、规章授权的具有管理公共事务职能的组织。 除法律、法规另有规定外，行政机关的议事协调机构、临时机构和内设机构不得以自己的名义制定行政规范性文件。 起草单位。行政规范性文件的起草单位即承担起草任务的部门。 政府规范性文件由本级人民政府组织起草，可以确定由其所属一个或者几个部门具体负责起草工作。行政规范性文件的内容涉及两个或者两个以上部门职权的，可以由两个或者两个以上部门联合起草；联合起草时，以一个部门为主，其他部门配合。 部门规范性文件由本部门组织起草，可以确定由其一个或者几个所属机构具体负责起草工作。 起草行政规范性文件，可以邀请有关机构、专家参加，也可以通过政府购买法律服务委托第三方起草。 2.文件制定要求 凡法律、法规、规章和上级文件已经作出明确规定的，现行文件已有部署且仍然适用的，不得重复发文；对内容相近、能归并的尽量归并，可发可不发、没有实质性内容的一律不发，不得照抄照搬照转上级文件、以文件“落实”文件。 确需制定行政规范性文件的，要讲求实效，注重针对性和可操作性，并严格文字把关，确保政策措施表述严谨、文字精练、准确无误。 二、征求相关部门意见 （一）征求意见程序 行政规范性文件内容涉及其他部门职责的，起草单位应当充分征求相关部门的意见。征求意见应当附行政规范性文件草案及起草说明，提供制定依据。 被征求意见的单位对规范性文件涉及本单位职责部分负责，应当在规定时间内函复起草部门，反馈意见和建议。 （二）对意见的处理 起草单位在征求相关部门意见过程中，对收到的意见和建议应当认真研究处理。对于部门间意见有分歧的，起草单位应当进行协商协调；难以达成一致意见的，起草单位应当列明各方意见，并提出明确的处理意见，报请制定机关决定。 三、公开征求公众意见 听取意见可以采取座谈会、听证会、实地走访、书面征求意见、向社会公开征求意见、问卷调查、民意调查等多种方式。起草单位可以根据需要选择多种方式进行，但是向社会公开征求意见是必须采取的方式。 （一）公开征求意见程序 除依法需要保密的以外，起草行政规范性文件，应当公开征求公众意见。 公开征求意见，应当通过政府网站、部门网站、政务新媒体、新闻发布会以及报刊、广播电视等便于群众知晓的方式公开行政规范性文件草案及其说明等材料。 公开征求意见的期限一般不少于7个工作日；列入重大行政决策事项清单的行政规范性文件，征求意见的期限一般不少于30日。法律、法规、规章对公开征求意见的期限另有规定的，从其规定。 未经征求意见的，不得提请制定机关集体审议。 （二）征求企业和行业协会意见 行政规范性文件内容对企业切身利益或者权利义务有重大影响的，应当充分听取有代表性的企业和行业协会商会的意见。 （二）对意见处理 起草单位应当对征集的意见和建议予以研究处理，对重大分歧意见进行协调，并在起草说明中载明。 四、专家论证 对专业性、技术性强的行政规范性文件，应组织相关领域专家进行论证，并在起草说明中写明。 五、社会稳定风险评估 行政规范性文件的内容涉及重大制度调整、重大公共利益、与公众切身利益密切相关等事项，可能对社会稳定、公共安全等方面造成不利影响的，起草单位应当按照重大行政决策风险评估规定进行风险评估。 开展风险评估，由起草单位作为评估主体组织实施，根据工作需要，起草单位可以自行评估，也可以委托有资质的第三方评估机构评估。 六、公平竞争审查 公平竞争是市场经济的基本原则。建立公平竞争审查制度，对规范政府有关行为，防止政府过度和不当干预市场，维护公平竞争秩序，具有重要意义。 制定涉及市场准入、产业发展、招商引资、招标投标、政府采购、经营行为规范、资质标准等市场主体经济活动的行政规范性文件，起草单位应当进行公平竞争审查，评估对市场竞争的影响，防止排除、限制市场竞争。 公平竞争审查按照《公平竞争审查制度实施细则》等相关规定进行。 七、起草单位合法性审核 起草政府规范性文件，起草单位应当先行对行政规范性文件草案进行合法性审核，并经本单位集体讨论。具体审核事项、审核材料、审核方式、审核期限、审核处理参照“九、制定机关审核机构合法性审核”相关规定进行。 八、起草单位集体讨论 提交政府审议前，起草单位应当先行对行政规范性文件草案进行合法性审查，并经本单位办公会议集体审议决定。未经合法性审核、单位集体讨论、单位主要负责人签署的行政规范性文件草案，不得报请政府审议。 九、制定机关审核机构合法性审核 （一）审核机构 司法行政部门负责本级人民政府及其办公机构制定的行政规范性文件，或者由同级人民政府工作部门起草、经本级人民政府批准后以工作部门名义制发的行政规范性文件。 县级以上人民政府工作部门制定的行政规范性文件，由本部门确定的审核机构进行合法性审核。 县级以上人民政府依法设立的派出机关制定的行政规范性文件，由该派出机关确定的审核机构进行合法性审核。 乡镇人民政府制定的行政规范性文件由本级人民政府确定的专门审核机构进行合法性审核。 法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织制定的行政规范性文件，由其行业主管部门确定的审核机构进行合法性审核。 （二）审核必须报送的材料 起草单位应当提供规范性文件草案送审稿、起草说明（包括制定必要性、制定依据、起草过程、主要内容等）、拟设定行政措施的相关依据、参考资料、征求意见及采纳情况（网上公开征求意见截屏）、专家论证报告（可选）、风险评估报告（可选）、公平竞争审查表等有关材料和起草单位的合法性审核意见。 由县级以上人民政府办公厅（室）对材料是否齐备进行审查，材料齐备的转送本级人民政府司法行政部门进行合法性审核，材料不齐备的退回起草单位。材料不齐备的，司法行政部门可以退回政府办公厅（室）。 （三）审核事项 1、是否属于行政规范性文件； 2、是否符合规范性文件起草或者制定的主体要求； 3、是否符合制定机关法定权限； 4、是否符合行政规范性文件制定程序； 5、是否存在违反下列规范性文件禁止性规定： ①增加法律、法规、规章规定之外的行政权力事项或者减少法定职责； ②设定行政许可、行政处罚、行政强制等事项，增加办理行政许可事项的条件，规定出具循环证明、重复证明、无谓证明的内容； ③违法减损公民、法人和其他组织的合法权益或者增加其义务，侵犯公民人身权、财产权、劳动权、休息权等基本权利； ④超越法定职权规定应由市场调节、企业和社会自律、公民自我管理的事项； ⑤制定含有排除或者限制公平竞争内容的措施，违法干预或者影响市场主体正常生产经营活动，违法设置市场准入和退出条件等； ⑥法律、法规、规章规定行政规范性文件不得设定的其他事项。 6、是否违反法律、法规、规章和上级文件规定。 （四）审核期限 合法性审核时间一般不少于5个工作日，不得超过15个工作日。法律法规另有规定的，从其规定。审核时限自合法性审核部门（机构）收到完备、规范的审核材料次日起计算。 （五）审核方式 行政规范性文件合法性审查以书面审查为主要形式。合法性审核部门（机构）可以组织相关领域专家、吸纳政府法律顾问协助开展合法性审核工作。 行政规范性文件影响面广、情况复杂、社会关注度高或者存在疑难法律问题的，司法行政部门可以书面征求相关方面的意见，必要时可以采取召开座谈会、论证会等方式征求意见。起草单位应当予以配合。征求意见时间不计算在审核时限内。 行政规范性文件制定机关或起草单位不得以征求意见、会签、参加审议等方式代替合法性审核。 未经合法性审核或者经审核不合法的行政规范性文件草案，不得提交制定机关集体审议。 （六）审核处理 行政规范性文件合法性审核应当出具书面审核意见，应当对照审核事项逐项审核并按照下列情形给予结论性处理意见并说明理由： 1、对不属于行政规范性文件的，告知起草单位； 2、认为不存在合法性问题的，作出“符合有关法律规定”的审核意见； 3、认为存在一般合法性问题、修改后可符合合法性审核要求的，作出“应当予以修改”的审核意见，并明确修改意见； 4、违反规范性文件禁止性规定，或者制定机关不具有制定权限，或者超越制定机关法定权限的，同法律、法规、规章和上级文件规定相抵触的，作出“不符合有关法律规定”的审核意见，并说明理由、退回起草单位； 5、违反行政规范性文件制定程序的，作出“补正程序”的审核意见。 合法性审核通过后，起草单位对行政规范性文件草案实质性内容作出修改的，应当重新进行合法性审核。 起草单位应当根据合法性审核意见对行政规范性文件草案作出修改或者补充；特殊情况下未完全采纳合法性审核意见的，应当在提请集体审议时说明理由和依据。 十、制定机关集体审议 制定行政规范性文件实行集体研究讨论制度。根据制定主体的不同，按照下列程序审议决定： 1、自治区、设区的市、县（市、区）、乡（镇）人民政府制定的行政规范性文件，应当经本级政府常务会议或者全体会议审议决定。 2、县级以上人民政府工作部门，法律、法规和规章授权的具有管理公共事务职能的组织制定的行政规范性文件，应当经本单位负责人集体讨论决定。 3、两个或者两个以上部门联合制定的行政规范性文件，应当经联合制定部门办公会议共同讨论决定。 十一、向同级党委请示报告 规范性文件涉及重大事项和重要工作的，出台前还应当按照规定向同级党委请示报告。 十二、公布 经审议通过的行政规范性文件，由制定机关主要负责人签署公布。行政规范性文件由制定机关办公机构统一登记、统一编号、统一印发。 （一）统一登记 印发行政规范性文件的，制定机关办公机构应当统一登记到专门设置的行政规范性文件登记簿。 （二）统一编号 行政规范性文件统一使用专用发文字号，发文字号中发文机关代字应当加“规”字，如（XXX规〔20XX〕XX号）。制定印发其他文件，不得应用行政规范性文件编号。  （三）统一公布 公布是行政规范性文件生效的必经程序和必要条件。 行政规范性文件应当由制定机关及时通过政府公报或者政府（部门）网站公布，鼓励运用政务新媒体、报刊、广播、电视等方式向社会公布。不得以内部文件形式印发执行，未经向社会公布的行政规范性文件不得作为行政管理依据。 （四）正式实施 行政规范性文件应当自公布之日起30日后施行。 为保障国家安全和重大公共利益的需要，或者公布后不立即施行将有碍法律、法规、规章和国家政策执行的，可以自公布之日起施行。行政规范性文件的施行之日，应当在文中注明。 （五）有效期限 行政规范性文件中应当载明有效期限。 有效期限一般不得超过5年，未载明有效期的行政规范性文件，有效期限视为5年。冠以“试行”“暂行”的行政规范性文件有效期不得超过2年。法律、法规或者规章另有规定的，从其规定。 （六）解释 行政规范性文件由制定机关负责解释，其他任何单位无权进行解释。 十三、备案审查 行政规范性文件备案审查应当有件必备、有备必审、有错必纠。 （一）报人大常委会备案 行政规范性文件应当自公布之日起三十日内，按照以下程序报送人大常委会备案： ①县级以上人民政府及其办公厅（室）制定的规范性文件，报送本级人民代表大会常务委员会备案。 ②乡（镇）人民政府及其办公室制定的规范性文件，报送本级人民代表大会主席团备案。 （二）报送政府备案 1、备案程序。行政规范性文件应当自发布之日起三十日内，制定机关办公机构按照以下程序报送备案：①各级人民政府及其办公厅（室）制定的行政规范性文件，报送上一级人民政府备案，径送上一级人民政府司法行政部门；②县级以上人民政府工作部门制定的行政规范性文件，报送本级人民政府备案，径送本级人民政府司法行政部门；③县级以上人民政府派出机关制定的行政规范性文件，报送设立该派出机关的人民政府备案，径送设立该派出机关的人民政府司法行政部门；④法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织制定的行政规范性文件，报送行业主管部门备案；⑤两个以上制定机关联合制定的行政规范性文件由牵头单位负责报送备案。 2、报送备案材料：备案报告；正式文本（国家通用语言文字和当地通用的少数民族语言文字）；制定说明（包括制定必要性、制定依据、制定过程、主要内容等）；合法性审核意见；制定依据文本；其他相关材料。以上材料按照规定格式（A4纸）装订成册（一式三份），同时提交电子文本。 3、备案审查。司法行政部门对报送的行政规范性文件进行备案审查。符合《新疆维吾尔自治区行政规范性文件管理办法》规定的，予以备案登记。有下列情形的，不予备案登记，并提出相应备案审查意见：①不属于行政规范性文件或者不符合备案程序的，退回制定机关；②不符合行政规范性文件统一登记、统一编号、统一印发的要求或者未按照报送备案资料规定的，退回并通知制定机关在10个工作日内整改或者补正材料后重新报送备案；③违反规范性文件禁止性规定，或者制定机关不具有制定权限，或者超越制定机关法定权限的，或者同法律、法规、规章和上级文件规定相抵触的，通知制定机关限期改正，暂停执行该行政规范性文件的部分或者全部内容。 县级以上人民政府办公机构应当通过政府公报或者政府网站、新闻媒体等，定期向社会公布备案登记的行政规范性文件目录。州、市（地）、县（市、区）人民政府（行政公署）司法行政部门应当对行政规范性文件备案审查情况进行定期通报。 州、市（地）、县（市、区）人民政府（行政公署）司法行政部门应当在每年第一季度，将上一年度行政规范性文件管理情况向本级政府作出年度报告，同时抄报上一级政府司法行政部门。 4、备案整改。制定机关应当自收到限期改正或者停止执行备案审查意见之日起，在规定期限内自行改正，相关情况自改正之日起30日内向司法行政部门书面报送。制定机关自行改正后的行政规范性文件重新公布，并报送备案。 制定机关未按照前款规定执行的，司法行政部门可以报请本级人民政府作出撤销行政规范性文件的决定，并通报批评。制定机关收到撤销行政规范性文件决定的，应当立即停止执行。撤销行政规范性文件决定，由作出本决定的人民政府及时向社会公告。 十四、清理 清理工作遵循日常与定期清理、专项和全面清理相结合的原则。 （一）日常清理。有效期届满的行政规范性文件自然失效。在行政规范性文件有效期届满前6个月，应当对其内容的合法性、合理性、协调性、可操作性及其实施效果进行评估，评估情况作为行政规范性文件修改、废止或者继续施行的重要参考。 （二）定期清理。县级以上人民政府每两年组织进行一次清理。制定机关应当根据法律、法规、规章、上级文件规定的立改废释情况或者上级机关要求，及时对行政规范性文件进行清理。清理结果向社会公布。 制定机关被撤销、合并或者职能调整的，由继续行使其职权的机关负责清理。两个以上制定机关联合制定的行政规范性文件，由牵头单位会同有关单位负责清理。 （三）清理处理。 1、部分内容与法律、法规、规章和相关政策规定不一致或者不适当的，应当修改后重新公布； 2、主要内容与法律、法规、规章和相关政策规定不一致或者不适当的，已被新的法律、法规、规章或行政规范性文件代替的，或者调整对象消失的，应当予以废止。 3、制定机关应当根据行政规范性文件清理结果，及时更新行政规范性文件目录信息。 十五、监督检查 （一）公众监督。公民、法人或者其他组织认为行政规范性文件有问题的，可以向制定机关或者司法行政部门提出书面审查建议。建议内容应当包括建议人姓名（名称）、联系方式、地址、建议审查的行政规范性文件名称、发文字号以及审查事项、理由等。 制定机关或者司法行政部门应当在收到书面审查建议30个工作日内依法作出处理，并将处理结果反馈建议人。 （二）法治监督。县级以上人民政府应当将行政规范性文件管理工作作为法治政府建设考评内容，纳入绩效考核。 县级以上人民政府应当建立行政规范性文件监督检查机制，每年采取抽查方式，对本级人民政府部门、下级人民政府开展行政规范性文件的起草、合法性审核、决定与公布、备案审查、清理等工作情况进行检查。政府部门的检查结果向其所属的人民政府、下级人民政府的检查结果向其所属的上级人民政府进行书面反馈，并作为绩效考核的重要参考。 检查可以采取下列方式：召开座谈会、听取汇报、询问情况、调阅资料、开展专项检查或者抽查；通过政府购买法律服务方式委托高校、专家学者、法律顾问等第三方对行政规范性文件的制定和实施情况进行评估；其他方式。   ＊以上流程系根据中央、自治区出台的行政规范性文件相关管理规定梳理。如有不妥之处或者对具体流程和操作有意见和建议，欢迎来电来访进行具体交流。   声明：本文观点系作者个人观点，仅用于交流讨论目的，供读者参考，并非元正盛业律师事务所正式法律意见或建议。如您有相关法律问题的意见交流或需要法律服务，请与本所或作者联系。

《中华人民共和国企业破产法》第五十七条第一款之规定：“ 管理人收到债权申报材料后，应当登记造册，对申报的债权进行审查，并编制债权表。”债权审查并编制债权表，属于管理人必须履行的职责，类似于代替法院行使简易审判的职权。 针对案件受理费的债权申报（本文所称的案件受理费，专指债权人预交且胜诉后裁判由破产企业负担的案件受理费，不包括破产企业预交的案件受理费，也不包括破产案件本身应当交纳的破产案件受理费），依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国企业破产法〉若干问题的规定（三）》第一条：“人民法院裁定受理破产申请的，此前债务人尚未支付的公司强制清算费用、未终结的执行程序中产生的评估费、公告费、保管费等执行费用，可以参照企业破产法关于破产费用的规定，由债务人财产随时清偿。此前债务人尚未支付的案件受理费、执行申请费，可以作为破产债权清偿。”案件受理费作为破产债权，已无争议，但适格申报主体的认定、债权性质的认定，目前破产法及相关规定并不明确，争议较大。争议点集中在案件受理费是属于公法债权还是私法债权，胜诉的债权人是否是适格的申报主体两个方面。 一、案件受理费的国家规费属性，应当归于公法债权。 我国诉讼费用由两部分构成，一部分是案件受理费或其他申请费，另一部分是应由当事人负担的其他诉讼费用，包括：鉴定、公告、采取诉讼保全措施实际支出的费用等。案件受理费实际上就是审判费用，并不包括当事人费用。目前争论颇多的是案件受理费的性质。概括起来，主要有三种观点：一是税收说。认为案件受理费具有国家税收的作用和功能。二是国家规费说。认为司法开展司法活动需要向当事人收取一定的规费。三是惩罚说。认为诉讼费用由败诉方负担，是对败诉方的一种经济惩罚。 上述观点中，我认为国家规费说较为科学。最为直观的规定的是最高人民法院财政部《关于加强诉讼费用管理的暂行规定》法（司）发〔1989〕25号，第一条就明确规定“各级人民法院依法收取的诉讼费用属于国家规费”。1999年最高人民法院、财政部联合发布的《人民法院诉讼费用管理办法》第3条也明确规定“各级人民法院依法收取的诉讼费用，属于国家财政性资金”。由此可见，诉讼费用是当事人向国家交纳的具有规费性质的费用，交纳诉讼费用是当事人指向国家的一种公法上的义务，故诉讼费用属于公法债权。 既然案件收费属于国家规费，2018年3月4日最高人民法院印发的《全国法院破产审判工作会议纪要》第二十八条规定，对于法律没有明确规定清偿顺序的债权，人民法院可以按照人身损害赔偿债权优先于财产性债权、私法债权优先于公法债权、补偿性债权优先于惩罚性债权的原则合理确定清偿顺序。 《破产法司法解释三》虽然规定了案件受理费、执行申请费属于破产债权，却没有规定清偿顺位，因此，案件受理费、申请费应当归为法律没有明确规定的公法债权，依据《全国法院破产审判工作会议纪要》第28条的规定将该债权确认为劣后债权位于普通债权之后清偿，这样才更加合理，也符合企业破产法的立法本意。 二、适格的申报主体。 产生此争议的核心是，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》（以下简称《民诉法司法解释》）第207条：“判决生效后，胜诉方预交但不应负担的诉讼费用，人民法院应当退还，由败诉方向人民法院交纳，但胜诉方自愿承担或者同意败诉方直接向其支付的除外。当事人拒不交纳诉讼费用的，人民法院可以强制执行。” 最高人民法院《关于适用〈诉讼费用交纳办法〉的通知》（以下简称“法发〔2007〕16号”）第3条规定“当事人拒不交纳诉讼费用的，人民法院可以强制执行”。 从上述规定分析，胜诉方的案件受理费“应当”由人民法院退还，而不是“可以”，因此，排除了胜诉方作为债权申报的适格主体。 可能有读者认为，生效法律文书已对预交的案件受理费进行了裁判，管理人为何不执行生效法律文书的既判力，反而认为胜诉方只能要求法院退还受理费，不是适格的债权主体？提请读者注意的是，生效法律文书只能裁决了预交诉讼费用的“负担”主体，不是“支付”主体。 三、结合本地现状的思考。 司法实践中，仍有省区市人民法院不退还案件受理费的情况，理由是财政资金不宽裕，退还胜诉方预交的案件受理费并未形成惯例。本所办理的一起破产案件，恰好遇到此情况，胜诉方持生效判决书向管理人申报预交但应由破产企业负担的案件受理费债权，对于如何审查及认定，管理人团队进行了认真地思考分析及论证。 本地的现状是法院不退还案件受理费，如果管理人不予认定及处理，势必造成债权人无主张债权的路径。因此，管理人最终认为，可以依据《民诉法司法解释》第207条：“但胜诉方自愿承担或者同意败诉方直接向其支付的除外”的规定，视为胜诉方自愿同意并要求败诉方支付，此时，案件受理费也不能按国家规费性质对待，而应当按平等主体之意的经济利益纠纷，将其认定为普通债权进行定性并受偿。   声明：本文观点系作者个人观点，仅用于交流讨论目的，供读者参考，并非元正盛业律师事务所正式法律意见或建议。如您有相关法律问题的意见交流或需要法律服务，请与本所或作者联系。

引言 中国是世界上草原资源最为丰富的国家之一，有草原4亿公顷，约占国土面积40%，为耕地面积的3倍。内蒙古、新疆、黑龙江等草原大省占全国草原面积的80%，尤其新疆伊犁草原森林茂密、逶迤千里，草深花旺、碧茵似锦，生态极为美丽，被《中国国家地理》杂志誉为中国最美六大草原之一。但是，草原退化是人类面临的共同挑战，世界60%和我国90%的草原，均发生了不同程度的退化。受利益驱动以及草原法律法规的不健全影响，人为破坏草原现象十分突出未经依法批准征占、改变草原用途进行各类工农业开发问题高发。党的十八大以来，在国家一系列生态建设工程的支持下，草原退化趋势初步得到了遏制，但生态脆弱的本质未得到根本改变，修复和保护草原仍任重道远。 2012年11月，最高人民法院颁布《关于审理破坏草原资源刑事案件应用法律若干问题的解释》，虽然只有七个条款，但功效甚大，非法占用草原20亩以上即按非法占用农用地罪入刑的规定，使破坏草原犯罪有法可依，增强了打击力度，遏制了无序开采行为，为草原花正红，草原依旧美提供了坚强的司法保障。通过对西部某自治区三级法院多起破坏草原资源型非法占用农用地罪案件样本分析，发现司法实践中存在着一个严重问题，就是破坏草原刑事犯罪追究刑责数量多，附带公益诉讼少，且两者之间比例极不相称，直接后果是，由于缺乏资金保障和具体的恢复治理措施，使被人为破坏的草原无法进行有效恢复治理，使刑事打击犯罪所产生的社会效果大打折扣，同时，也可以引申出这是惩治环境类犯罪案件存在的共性问题。为了更好地保护草原资源，需要进一步完善相关的法律制度和法律程序。本文将分析破坏草原刑事犯罪的法律适用问题和解决途径，提出完善草原资源保护的相关建议，以期为草原资源保护提供一些有益的借鉴和参考。 一、曲高和寡：环境刑事立法制度的现状与困境 在环境刑事立法制度的现状中，附带民事公益诉讼案件数量较少是一个普遍存在的问题。环境犯罪的主体往往是企业或者个人，而环境受害者是广大群众。然而，由于环境受害者一般难以自行维权，因此很多环境犯罪的案件只能由相关部门或者检察机关提起公益诉讼，以保障公共利益和生态安全。 我国公益诉讼案件中，附带民事公益诉讼案件的数量极少主要有两方面原因。一方面，由于环境犯罪案件性质较为特殊，有时需要对犯罪主体进行附加刑惩罚措施，例如剥夺政治权利、没收财产等，但在现行立法制度下，附加刑的种类和数量较少，难以满足应有的惩罚力度。另一方面，由于附带民事公益诉讼案件数量较少，即使检察机关或者相关部门提起公益诉讼，其势单力薄，难以对环境犯罪者形成有效的威慑，也难以保障环境受害者的合法权益。 因此，环境刑事立法制度在附加刑惩罚措施和附带民事公益诉讼方面存在制度困境，需要进一步加强完善。 二、问题成因：我国刑事立法存在的制度缺陷 刑法中对环境犯罪的规定相对较少，而且缺乏细化和具体化，无法很好地适应环境犯罪的特点和实际情况。此外，刑事立法中的罚则设定和附加刑措施也存在一些缺陷和不足。例如，对于环境犯罪的附加刑种类较单一，主要包括罚金、没收财产、停止犯罪活动等，无法很好地体现犯罪的社会危害性和环境损害程度，对环境犯罪的威慑力也相对较弱。 另外，刑法中缺乏环境犯罪的“资格刑”和“修复刑”规定也是一个问题。所谓“资格刑”，指的是对犯罪人的资格进行限制，如剥夺政治权利、禁止担任某些职务等，以达到对犯罪人的教育和惩戒作用。而“修复刑”则是指对环境损害进行修复的刑罚措施，包括强制恢复原状、修复环境、补偿受害人等。 最后，环境公益诉讼的“任意性”性质也对附带民事公益诉讼造成了一定的影响。环境公益诉讼的适用条件相对宽泛，公民、法人和其他组织都可以提起环境公益诉讼，并且可以在没有实际利益关系的情况下提起诉讼。这就导致了环境公益诉讼数量较多，而附带民事公益诉讼案件数量却极少。同时，环境公益诉讼的判决结果也可能会影响到附带民事公益诉讼的诉讼结果，从而加大了附带民事公益诉讼的风险和不确定性。 三、他山之石：外国法律的类似规定是重要借鉴 为了解决我国环境刑事立法的困境，笔者认为可以借鉴其他国家的环境刑事立法。下面介绍两个国家的环境刑事立法的规定和实践。 （一）澳大利亚新南威尔士州的立法实践 澳大利亚新南威尔士州在1991年颁布了一项名为“环境保护罚款法”的法律，该法律旨在通过环境罚款制度，强化对环境犯罪的打击力度。该法律的主要内容包括： （1）明确环境罚款可以与其他刑事制裁措施同时适用，如罚款、监禁、取缔等； （2）将罚款数额确定为从环境犯罪所得中收取一定比例，确保罚款数额能够反映犯罪所造成的实际损失； （3）规定环境罚款可以用于环境修复和保护等环境目的，通过将罚款用于环境目的来促进环境保护和修复。 这项法律的实践证明，环境罚款制度能够有效地打击环境犯罪，并且对环境的保护和修复起到了积极的作用。笔者认为，我国可以借鉴此项制度并在此基础上，将罚款制度与其他刑事制裁措施同时适用，将罚款数额确定为从环境犯罪所得中收取一定比例，确保罚款数额能够反映犯罪所造成的实际损失。同时，我国还可以将罚款用于环境目的，促进环境保护和修复。 （二）加拿大的环境罚款法律制度 加拿大在1995年通过了一项名为“环境刑事法”的法律，该法律主要通过环境罚款制度和环境修复令来打击环境犯罪。该法律的主要内容包括： （1）规定环境罚款可以与其他刑事制裁措施同时适用，如罚款、监禁等； （2）将罚款数额确定为从环境犯罪所得中收取一定比例，确保罚款数额能够反映犯罪所造成的实际损失； （3）规定环境修复令可以由法院下达，要求环境犯罪人修复受损的环境，如污染土地、水源等； （4）规定环境犯罪人在不遵守环境修复令的情况下，可以被追究刑事责任。 加拿大的环境罚款法律制度和环境修复令的实践证明，它们能够强化对环境犯罪的打击力度，同时通过对环境的修复和保护，促进环境的可持续发展。我国可以考虑建立类似的环境罚款制度和环境修复令，以强化对环境犯罪的打击力度，同时促进环境保护和修复。 外国法律的环境刑事立法的规定和实践为我国的环境刑事立法提供了重要的借鉴和参考。我们可以从中吸取经验，完善我国的环境刑事立法，以更好地保护我们的环境。 四、结论 综上所述，我国目前的环境刑事立法存在着制度缺陷，不能有效地打击破坏环境资源的犯罪行为，同时也不能对环境资源的修复和保护提供足够的制度保障。为了解决这些问题，我们需要采取一系列措施，包括： 首先，应该加强附带民事公益诉讼的制度保障，使其能够更好地适用于破坏草原等环境资源的犯罪行为，从而实现对环境资源的保护和修复。 其次，应该在刑法中增加资格刑和修复刑规定，完善刑法附加刑，为环境资源的修复和保护提供更为明确的法律依据和制度保障。 最后，我们可以借鉴其他国家的经验，改进我国环境刑事立法制度。例如，可以参考澳大利亚新南威尔士州的环境罚款制度和加拿大的环境刑事法，来完善我国的环境罚款制度和环境修复制度，从而提高我国环境刑事立法的效力和针对性。 综上所述，加强环境刑事立法制度建设是保护环境资源、促进可持续发展的重要保障。我们需要不断探索和实践，为我国环境刑事立法的改进和完善做出更大的努力。   声明：本文观点系作者个人观点，仅用于交流讨论目的，供读者参考，并非元正盛业律师事务所正式法律意见或建议。如您有相关法律问题的意见交流或需要法律服务，请与本所或作者联系。